美国环境公民诉讼制度限制条款及对我国的启示
摘要：美国环境公民诉讼作为一项公民诉讼制度，为国内学界所熟知，但往往对其限制条件的研究注意不够。本文通过对美国联邦环境法律中公民诉讼限制条款，包括诉讼范围、诉前通知、行政机关勤勉地实施法律等方面的分析，探究其立法目的，并提出我国环境公民诉讼制度构建的若干具体建议。 关键词：美国；环境公民诉讼；限制条款；启示。
一、美国环境公民诉讼制度的主要构架 美国环境公民诉讼制度起源于20世纪60至70年代的美国环境保护运动及民权运动，是一种允许与案件无直接利害关系的原告出于公益目的向法院起诉的新型诉讼制度。在美国联邦法律制度层面，最早的环境公民诉讼条款（citizensuitsprovisions）来自于《1970年清洁空气法》的法律授权。此后在20世纪70至80年代的美国联邦环境立法浪潮中，环境公民诉讼制度受到了各方面的欢迎。此后美国联邦政府陆续制定的各项环境保护法律，除了《联邦除昆虫剂、灭真菌剂与灭鼠剂条例》、《国家环境政策法》和《海洋哺乳动物法》外，均有公民诉讼条款的规定。从总体上看，在美国联邦环境法律体系内，并不存在一个总的或者统领意义上的环境公民诉讼条款。现存的环境公民诉讼条款均来自于各个具体的单行联邦环境法律的特别授权。虽然各联邦环境法律的立法目的与法律制度的具体设计存在差别，但是各法的公民诉讼条款基本上均以《清洁空气法》中的公民诉讼条款为模型予以设计〔1〕。目前，在美国，一共有16部联邦环境法律包含有公民诉讼条款①。 美国环境公民诉讼条款构成了美国环境公民诉讼制度，这一制度的主要涵义是公民依照法律的规定,就政府或企业违反法定的环境保护义务、污染环境的行为或者环境的主管机关没有履行自己的职责的行为提起的诉讼。这种公民诉讼制度旨在通过救济的手段来督促政府或者企业采取法定的行为来保护公民的环境权利。在这一制度中，美国环境公民诉讼限制条款的规定最具特色。 二、美国环境公民诉讼限制条款的主要内容 美国环境公民诉讼限制条款是环境公民诉讼制度的重要组成部分，是对公民进行环境诉讼的限制性规定。这些规定界定了公民行使环境诉讼权利的范围，其内容包括多个方面。 （一）原告资格的限制 环境公民诉讼的关键在于原告是否具有起诉的资格。美国联邦环境公民诉讼条款一般规定:“任何人(anyperson)或任何公民(anycitizen)可以代表自己提起一项民事诉讼”。“任何人”或“任何公民”一般被界定为环境公民诉讼的原告。而“人”(person)在《资源保护和再生法》中被定义为:“人”是指个人、信托基金机构、商号、合股公司、公司、法人(包括政府法人)、合伙、社团、州政府、市、镇等市政当局、州委员会、州政府机构、任何州际法律实体(包括所有的部门和机构)和美国联邦政府的任何机构②。单从公民诉讼条款的法律规定来看，公民诉讼虽然以公民作为诉讼主体，但是在实际的司法实践中任何人、团体，包括企业和州政府都可以作为公民诉讼的原告提出环境公民诉讼。 然而,从美国环境法律三十余年的实践看来,实际上仅仅凭借环境公民诉讼条款,并不一定会被赋予原告的资格。早期美国环境公民诉讼的资格,即上世纪七、八十年代,相对比较宽泛。例如从塞拉俱乐部诉莫敦案405.U.S.727(1972)。，日本捕鲸协会诉美国鲸鱼协会案478.U.S.221(1986)。中可以看出，公民个人提出环境公民诉讼时，无需证明被控违法行为与公民自身利益损害之间存在必然联系，而只需要满足美国宪法第3条中的“起诉资格”的要求即可起诉的资格必须证明三个因素:(1)个人损害;(2)该损害可公平追溯至被告的违法行为;(3)该损害可能被法律救济并予以纠正。在进入20世纪90年代后，美国法院对起诉资格的要求适度严苛，特别是1992年鲁坚案504.U.S.555(1992)。后，对原告的资格产生了深远的影响。它要求原告必须证明被告行为对自己的个人利益产生了明确、具体和真实的影响。而这要求对环境团体作为诉讼的原告形成了严格的限制，尤其是在对于公共权力的起诉资格上面。因为环境团体所起诉的往往是普遍损害（公共损害）与其自身没有直接而明确的关系。 （二）公民诉讼范围的限制 公民诉讼的根本目的在于满足公益目的，提高公众参与意识，但是如果将诉讼范围界定过于宽泛，则会造成资源浪费和诉讼成本增加。因此，美国在允许公民参加诉讼的同时也规定了对其诉讼范围的限制条款。 首先，公民诉讼只能针对法定的违法行为提出。根据美国现行的司法体系，各个联邦环境法律中的环境公民诉讼条款是各联邦环境法律所规定的环境公民诉讼的法律依据。如果某一个联邦环境法律中没有公民诉讼条款的规定，那么就不存在依据该联邦环境法而提出公民诉讼的情形。例如，在美国的《联邦除昆虫剂、灭真菌剂与灭老鼠剂条例》等3项环境保护法律并没有提到环境公民诉讼，所以，公民不得依据此3项法律规定来提出公民诉讼。 其次，环境公民诉讼的可诉范围具有法定性。在美国，各个联邦环境法律的公民诉讼是具有明确的可诉范围的。这种情况主要包括三种类型：第一，涉嫌违反授予公民诉讼条款的联邦环境法律的任何条款和依据该法授权颁布的任何行政规章的行为；第二，涉嫌违反授予公民诉讼条款的联邦环境法律特定法律条款和内容的行为。由于这种规定并未将该联邦法律的所有条款都作为公民诉讼的可诉范围，公民仅对违反该法特定法律条款的行为可以提起公民诉讼。第三，联邦环境法律的行政执法机关的不作为违法行为［1］。 （三）美国公民诉讼的其它限制条款 首先，对起诉前通知程序的限制。环境公民诉讼条款一般规定，公民在欲提出环境公民诉讼之前，必须经历起诉前通知程序。在通知发出后一定期限内，不得提出公民诉讼［2］。具体包括两种类型，一是在违反联邦环境法律特定内容情形下，在诉讼提起前应告知成为被告的污染者或主管机关，经过60日后才能提起诉讼；二是针对行政执行机构不作为提起的诉讼，应将其被控违法行为或起诉意图通知给该法律执行机构主管，法律规定期限一般为60日33.U.S.C.§1365。 其次，政府已采取应对措施情况下的诉讼限制。第一，当环境保护局或州政府已经开始并且积极诉诸联邦法院或州法院采取民事、刑事措施以要求污染者遵行法律要求时，不得提出公民诉讼［3］。例如，在1972年的《清洁水法》中规定“如果环保局长或州政府在美国联邦或州的法院已经开始或正在积极地进行一项旨在要求违法者遵守上述标准、限制或命令的民事或刑事诉讼，则不得根据本法的公民诉讼条款提起任何公民诉讼。但是任何公民可以根据自己所享有的权利参加在联邦法院提起的上述任何诉讼。”33U.S.C§1365(b)(1)(B)。第二，当行政机构已经采取了相应的民事或行政处罚措施,也可以阻止环境公民诉讼的提起。如《濒危物种法》规定“对于违反本法任何条款和依据本法授权颁布的任何规章的行为，如果内政部部长或商业部部长已经根据1540（a）条施加了民事处罚,则不得提出公民诉讼。”16U.S.C.§1540(g)(2)(A)(ii)。第三，行政执法机关根据法律规定实施了其他的法律的行为。如《资源保护和再生法》规定“对那些有可能给公众的健康或环境带来危险的固体或危险废弃物的管理、储藏、处理、运输或清除等活动已经支付了‘补救调查和可行性研究’（RIFS）的启动费用，并根据《1980年环境综合性反应、赔偿海和责任法》正在积极地从事补救措施，则不得提出公民诉讼”42U.S.C.§6972(b)(2)(B)(C)。 三、美国环境公民诉讼制度 限制条款对我国的启示从美国环境公民诉讼限制条款中可以看出，无论是在美国国会立法还是法院适用法律层面，都是把环境公民诉讼作为一种对公权力实施法律的补充予以看待，在实施环境法律方面，起主导作用的仍然是公权力。环境公民诉讼只是在政府实施法律的空白点以及政府本身存在违法的情形下方可启动。此外，法院的有关司法判决也表明，从减轻司法制度负担的角度，法院主张应对环境公民诉讼的提起进行一定的限制，这样可以限制过度的公民诉讼被频繁地提起，以节约有限的司法资源和诉讼成本，避免法院处于“法律防御”的地步［4］。公民诉讼对于防止环境污染和生态破坏能起到积极的作用，同时也能够促进环保机关提高环境行政效率。但是，无限制地赋予公民诉讼权也会带来负面影响。我国应当借鉴美国环境公民诉讼制度限制条款的经验，合理构建和完善我国的环境公民诉讼制度。