社会管理方式的规范化
从个别性调整走向规范性调整,是人类社会管理方式从兽性走向人性、从野蛮走向文明的显着标志。与欧美国家相比,古希腊罗马早在公元前四世纪就将法治优于人治作为定律并运用于治国理政的实践中,我国则在2300多年以后的1999年才将建设社会主义法治国家写进宪法。换句话说,我们多走了2300多年的人治之路,沉重的人治历史积淀,致使我们的法治基础十分薄弱,社会法治意识虚无,法治建设极易受到干扰,不少地方和部门的工作中,时常存在与法治要求不符甚至背道而驰的倾向。按制度办事,按程序办事,按规则办事,被视为书呆子、钻牛角尖,人治思维、人治意识既潜移默化融入了国人的血液,也造就了国人不可逆转的行为方式。遇到影响社会稳定的事件或比较棘手的问题出现时,首先不是按照已有的规则行事,不是站在法律的角度在法治框架内思考问题,而是按照想当然的思路行事,并有意识地或自然而然地在法治框架外找寻另外的方法。
(二)规范性的矛盾解决方式的劣势和非规范性的矛盾解决方式的优势。
无论是被拆迁人的合法权益受到侵害,还是基于婚姻家庭、劳动关系、民事活动、行政管理等方面的各类案件,当事人完全按照规范性的正常操作程序解决问题往往得不偿失。由于前述公共权力的行使任意摆脱法律法规管控、以权压法显示法外特权、司法不公等现象的大量存在,赢了官司输了钱已经不再是个别现象了。规范性的矛盾解决方式的这种劣势让相当多的当事人选择非规范性的方式解决问题,由此导致非规范性的矛盾解决方式的进一步膨胀。久而久之,规范性的矛盾解决方式逐渐被冷淡甚至被遗忘,人类从非规范性治理走向规范性治理的智慧成果被抛弃,社会将沿着有序走向无序的方向溃退。非规范性的矛盾解决方式的优势主要表现是程序便捷(很多情况下表现为不要程序),且时常伴随着对非法利益的鼓励和支持。在对待一些无理取闹、反复上访的案件的处理方面,达州市曾经处理的一起信访案件具有一定的典型性,折射出类似案件或者类似现象的共性特征。2001年5月,违法嫌疑人谢某因涉嫌盗窃耕牛被某公安局刑事拘留。 2002至2006年期间,谢某以不服拘留决定和为他人代理诉讼为由,13次到北京上访,其中7次被接到达州市人民政府驻京联络处吃住,而且每次都以给谢某一定钱物的方式让其息访息诉。然而,这种做法不仅没有带来政府所期待的社会稳定,而且谢某所在地的信访案件逐年增多。一些村民看到谢某因上访获得了很多好处,非常羡慕,因为谢某只要上访回来,政府就会给他大量钱和物,于是纷纷效仿。后来,有关部门经过反复核查,认为2001年对谢某刑事拘留的做法没有错,然后分别对谢某多年提出的信访问题逐一做出了答复及思想教育疏导,但谢某不仅不听劝告,而且提出了给他赔偿16万元的无理要求。有关部门根据《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定,对谢某作出行政拘留5日的处罚, 充分维护了法律的尊严,谢某多次缠访问题也得到彻底解决。为数不少的地方政府及有关部门,对《信访条例》的精神实质理解不透彻,担心信访人越级上访会影响本级政府的形象,对那些蛮不讲理、反复缠访的信访人采取超越政策和法律的界限的方式以满足其不合法要求,把息访息诉作为本级政府追求的终极目的。政府在这个问题上的软弱性被一些别有用心的信访人所利用并将其发挥到极至,只要不断上访,政府就会给其好处,甚至满足其漫天要价的要求。这种做法所带来的严重后果是,采用正当途径和方式行使权利的人往往得不到支持,而采用不正当的途径和方式主张权利的人反而得到了支持,并且得到了超越政策和法律范围的支持。这就给全社会一个非常错误的导向,鼓励人们用不正当的途径和方式主张权利。由此造成对现有规则和秩序的破坏,全社会将被引向去法治化时代。
(三)主观方面的畏难和懈怠。
时下,社会管理过程中发生的许多事件以其多变、难以捉摸、难以预测、难以驾驭的方式时刻触动着不少地方和部门的领导者异常敏感的神经,视其为洪水猛兽,以如临大敌的不正常心态对待。由于缺乏处理此类问题的现成经验而信心不足,主观方面产生畏难情绪,同时,有些地方和部门的领导因主观方面的懈怠,不愿意做艰苦细致的调查研究工作,或者缺乏对此类现象的本质和规律的正确认知能力,不熟悉甚至根本不了解相关法律法规和政策的规定,在法治框架外找寻解决问题的捷径几乎成为不少地方和部门的领导的正常做法。在这里,非正常以特别怪异且背离逻辑的方式转化成了正常,非规范的社会管理方式也就不同程度地取代了规范的社会管理方式。针对同一个事件,不同的领导者基于不同的个体差异可能有不同的招数,甚至同一个领导者在不同的时间和地点基于不同思维方式也可能有不同的招数,犹如八仙过海各显神通。这种主观方面的畏难和懈怠正在日益助推在法治框架外找寻解决问题的良方的恶性发展。这就从根本上动摇了建设法治国家的基础,大多数社会成员对法律丧失信心,遵守秩序、遵守规则、遵守法律被视为弱智或低能。这种方式并没有从根本上解决问题,其所实现的社会稳定潜伏着更大的不稳定。
社会管理方式规范化所首先需要规范的是公权力的行使,公权力的掌控者不能任意越过法律、法规的边界,掌权者化解社会矛盾、进行社会管理也必须在法律、法规的框架内寻找,而不能在法律、法规的框架外寻找。因此党的十八大报告在阐述加强和创新社会管理的内容时明确指出:提高社会管理科学化水平,必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。把加强社会管理法律建设摆在了提高社会管理科学化水平的首要位置,其实质性要求也就是根除过去的非规范化管理方式,实现社会管理方式的规范化。笔者认为,实现社会管理方式规范化的途径包括以下四个方面。
从人治走向法治,是人类在治国理政方面的重大进步。欧美国家的经验显示,采取法治方式治国理政虽然也有这样那样的问题,如日本政权上层官员异常频繁的更替,美国两党在国防、救灾、反恐、民生等领域超乎寻常的明争暗斗。但是,斗争无论怎样激烈,都没有影响整个社会的有序运行,没有出现不稳定的情况,更没有发生剧烈的社会动荡。与我们相距最近的台湾岛上发生的事情同样耐人寻味,国民党和民进党你死我活的斗争波澜彼伏,但整个台湾岛的人民却在非常稳定的状态下过着平静的生活。亚里士多德在《政治学》中明确阐述:法治应该包含两重含义:已成立的法律获得普遍的服从,而大家所服从的法律本身又应该是制定良好的法律。一是有制定良好的法律,二是该法律被普遍遵循,这就是法治社会。不受法律拘束的人治手段可以任意地处置社会问题,迅速达到化解社会矛盾、实现社会稳定的目的,所以对社会管理者有着极大诱惑。但是在国家经济社会建设中,法治与人治是格格不入、此消彼长的关系,人治意识滋长,人治手段滥用,法治建设的步伐必然迟缓、停顿,乃至倒退。上个世纪造成民族巨大灾难的十年浩劫,就是否定法治、盛行人治最深刻的教训。政府的重大职责就是要彻底摒弃在法律、法规之外进行非规范性社会管理的做法,在 法律被普遍遵循方面做出表率,以自己的实际行动彰显法治精神,将社会导向规范化治理。但是,社会管理规范化绝不仅仅是政府的事情,它离不开全社会公众的共同参与,社会的法治意识水平直接影响法治社会发展的质量和效率,如果社会对法治普遍淡漠,则法治建设就会减少动力而增加阻力。提升国民的法治素养和促进法治建设的进步,是国家机关的责任和义务,正如美国大法官布兰代斯所说:在任何地方,我们的政府都是有说服力的教员。不论是好是坏,他的榜样教育着全体公民,如果政府本身成为犯法者,那么他就孕育着对法律的蔑视,他鼓励着所有的人各自为法,从而助长混乱。国家机关只有率先垂范以身作则,模范地守法护法,向全社会昭示法律的神圣和权威,才能对社会发挥强大的正面引领作用。