“四民主”工作法：惠州市对村民有序政治参与的新探索
摘 要：党的十七大报告指出：“要坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”随着社会主义新农村建设的进行，农民的个体意识正在复苏，民主意识和法治意识日趋增强，广大群众的利益诉求随之不断增多。如何引导和扩大群众有序政治参与，不断推进基层民主政治建设，已经成为当前农村工作中亟待破解的现实课题。近年来，惠州市在先行试点、总结完善的基础上，在全市6个县（区）的1040个行政村推广“四民主”工作法（即民主提事、民主决事、民主理事、民主监事），对农村群众有序政治参与进行积极探索，取得了明显成效。
关键词：“四民主”工作法；政治参与；民主提事；民主决事；民主理事；民主监事。
中图分类号：D638；D267.2 文献标识码：A文章编号：1007—5194（2008）02—0060—06。
收稿日期：２００8－01－22。
作者简介：课题组组长：陈训廷（中共惠州市委常委、组织部部长）；课题组副组长：刘惠忠（中共惠州市委组织部副部长）、吴献民（中共惠州市委组织部副部长）；课题组其他成员（均为中共惠州市委组织部调研科干部）：王云辉、陈锦良、邓军辉、许格胜。
在建设社会主义新农村、农民民主意识日趋增强、群众利益诉求不断增多的情况下，如何扩大群众有序政治参与，不断推进基层民主政治建设，已经成为当前农村工作中亟待破解的现实课题。近年来，我市（广东省惠州市）探索出了以民主提事、民主决事、民主理事、民主监事为主要内容的“四民主”工作法，对扩大群众有序政治参与、引导群众合理表达利益诉求进行了成功实践，有力地促进了社会主义新农村建设。
“四民主”工作法的主要内容就是把农村工作纳入民主提事、民主决事、民主理事、民主监事的有序轨道，让广大基层群众遵循既定的议事程序，在村党组织的领导下对村级重大事务进行讨论决定并实施管理监督，做到集智于民、行权于民、自治于民、取信于民，达到聚民心、护民权、顺民意、谋民利的目的。
经过近年来的探索实践，“四民主”工作法在操作上形成了一套完整的工作流程，对每一步骤的实施主体、实施时间、实施内容和实施职责等方面都作出了明确规定。
第一步：民主提事，集智于民。就是“农民的事情农民提”，符合要求的提事主体可以对村务提出意见建议。提事内容包括了贯彻落实党和国家在农村的各项方针政策以及上级党委、政府重大决策的实施意见和措施；村集体经济项目的论证、立项、投资和生产经营方案；土地承包和使用权调整；山林管理与承包事宜；征用土地各项补偿费的使用和宅基地分配的方案等10大重要事项。提事时间一般每季度1次。重大事情和急办事情可随时提事。民主提事包括征求意见、形成议题、议题受理等3个环节。提事主体将预案向村委会提出申请，村委会将受理申请情况报告党支部审核批准，经党支部同意后村委会在15个工作日内提出民主决事方案。
第二步：民主决事，行权于民。就是“农民的事情农民定”，村委会召集会议，组织决事主体对经过“海议”后确定的议案进行表决，形成决议。这一步骤包括张榜公告、反复酝酿、确定议案、签字表决、解释说服等5个环节。其中，规定表决要各户的户代表签字，赞同率达到80％以上即为表决通过（有特殊规定的除外），方可办理实施。对经签字表决未通过的议案，由村“两委会”班子成员、负责联系相关农户的党员进行解释、引导、说服，确保决策能够顺利实施。
第三步：民主理事，自治于民。就是“农民的事情农民办”，由村“两委会”班子成员、党员村民、村民代表以及推选出来的民主理事小组和民主理财小组，对经过民主决事通过的有关事项付诸实施，主要包含民主理事和民主理财两方面。民主理事（财）小组由3至7名户代表组成。每月确定1天为民主理事（财）日，或不定期召开民主理事（财）会议。村委会要报告工作，接受专门小组的审核监督，公布理事（财）结果，接受群众监督。
第四步：民主监事，取信于民。就是“农民的事情农民管”，村党支部、全体村民对民主提事、民主决事、民主理事这3个步骤进行全程跟踪监督，包括程序性和实体性监督。主要包括事前、事中和事后监督这3个环节，每个环节都具体规定监督内容，保证了村党支部、广大村民能够遵循合理、合法、有序的轨道，实施有效监督。
“四民主”工作法是我市农村自发产生的一种基层民主治理新形式，受到了广大农民群众的拥护和支持，在推广实施“四民主”工作法过程中，必须坚持如下四个基本原则：一是坚持党的领导原则，正确处理好“核心”和“民心”的关系。党支部处于“核心”地位，担负着政治领导、服务支持和监督制约等职能，通过村委会的工作，将党的方针政策、村党组织的意图以及“四民主”工作法所作出的决策变为群众的自觉行动。村委会经过合法选举产生，是“民心”的具体体现，是贯彻落实村民会议决策，包括按照“四民主”工作法所作决策的具体执行者。党支部与村委会的关系，是领导与被领导关系。二是坚持依法办事的原则，正确处理好“国法”和“村规”的关系。在运用“四民主”工作法过程中，任何组织、任何个人都应当遵守宪法和法律法规，不能以“村规民约”来对抗国法党纪，不能借口实施“四民主”工作法而提出、形成违反法律法规的决议，也不能借口维护多数人利益而侵害少数人的合法权益。三是坚持尊重民意的原则，正确处理好“民主”和“集中”的关系。“四民主”工作法最显著的特征就是群众拥有更多的“话事权”和“拍板权”。但并不意味着一切由“村民说了算”，搞极端民主化，而是做到既充分尊重民意，又要科学分析民意，确保村民参与政治的有序、公正和科学，绝不能陷入无政府主义，最终影响农村经济社会的健康发展。四是坚持权责匹配的原则，正确处理好“行使权利”与“依法履行义务”的关系。广大农民除了充分享有宪法和法律规定的民主权利之外，还享有许多经济权利以及自治权利。各级党委政府都应当充分尊重农民的民主权利，按法定程序正确处理好国家、集体与农民之间的利益关系。同时，广大农民群众除了承担对国家和社会的义务外，还要遵守集体经济组织的内部制度、村规民约以及“四民主”工作法形成的决定。
“四民主”工作法是乡村治理的新生模式。自在我市全面推广以来，受到广大农村党员群众的热烈欢迎，激发了基层群众参与政治事务和公共事务的热情，有力地推进了基层的民主政治建设。
一是落实了民权，基层更民主。实施“四民主”工作法后，广大村民拥有了更多话语权，他们依照“四民主”工作法规定的程序，大胆提事、科学决事、合法理事、共同监事，合法有序地参与自治管理，他们的参与权、选择权、表达权和监督权得到进一步落实。群众反映，过去是村干部“为民做主”，现在是“由民做主”，民主权利得到切实保障。
二是聚集了民智，决策更科学。“四民主”工作法设置了民主提事、群众“海议”和民主决事等环节，进一步开辟了村民利益表达和政治诉求的新渠道。群众有什么意见或者建议，都可以循着这一新渠道，向村“两委会”、村干部以及村民代表提出。村“两委会”在集中民智的基础上所形成的决策也更加符合当地实际，更加符合群众的愿望，更加符合经济社会发展规律。
三是顺应了民意，关系更融洽。实施“四民主”工作法后，搭起一个党员干部与群众、群众与群众沟通交流的平台。通过这一平台让村里的大小事情都摆在“台面”上，由群众公开、公平、公正地讨论，促进了基层干部工作作风的转变。村干部心里装着群众，一切为了群众，一切依靠群众，做到“用权不专权，谋利不争利”。群众想什么、盼什么，就实实在在地干什么；群众缺什么、愁什么，就真心实意帮助解决什么；群众反对什么、不满意什么，就想尽办法改进什么。干群之间拆掉了“隔心墙”，搭起了“连心桥”，党群关系、干群关系更加融洽。
四是发展了经济，群众更实惠。实施“四民主”工作法后，广大村干部以维护人民群众的利益为出发点，尊重农民、依靠农民、相信农民，大力调动农民生产管理的积极性，及时调整农村经济结构，着力提高农民收入和生活水平，较好地实现了农村经济社会的科学发展，让广大农民享受到改革发展的成果。
五是发挥了作用，根基更牢固。“四民主”工作法既是扩大群众有序政治参与的有效载体，同时也是夯实党的执政基础的有力举措。实施“四民主”工作法过程中，党组织对农村工作实行坚强有力的全面领导，确保党和国家的方针政策的执行落实不偏航、不脱轨。
“四民主”工作法作为扩大群众有序政治参与、大力推进基层民主政治建设的一种新生事物，自身必定需要不断加以完善。同时，由于受到经济社会发展不平衡、政治文化观念差异、群众利益表达渠道不畅通、民主氛围不浓厚等因素的影响，“四民主”工作法在推广实施过程中，不可避免要受到新的挑战和考验。
（一）在群众民主意识日益增强、利益诉求日趋增多的情况下，能否培养一支有诚信、守法律、讲民主的村民主体力量，将会影响到“四民主”工作法的理性推广。
广大农村具有深厚的民主“土壤”、大多数村民具有较强的民主意识和法律意识，是理性推广“四民主”工作法的重要基础。随着改革开放的深入和基层民主自治的发展，目前大多数村民的个体意识正在复苏，民主意识不断增强，希望了解、参与、决策和监督村务的要求越来越强烈。但从整体而言，他们的法律意识、程序意识和道德素质却相对薄弱，具体表现在：
1.部分村民法律意识较淡薄。有些群众是不懂法的现代“法盲”，几乎没有什么法律体验，对法律认知和判断往往似是而非，难免会产生“只要权利、不许干涉”的思想误区。有些群众在私利得不到满足时，往往不遵守法律，不按照“四民主”工作法规定程序行事，而是采取恫吓、威胁、辱骂等方式宣泄不满，或者采取未经有关法定程序的游行、示威等方式表达利益诉求；还有些群众一旦权益受到侵害，会寻找宗族势力、黑恶势力庇护，最终影响到社会稳定。
2.部分村民程序意识较淡薄。有些群众不遵守规定程序，“不按常规出牌”。在提事阶段，有的群众不管事情的主次大小，不分事情的轻重缓急，也不论村集体经济实力是强是弱，只要是“自家的事”、“家族的事”就拼命往上提。在决事阶段，有的群众不管内容合法不合法，对自己有利的就赞成，对自己不利的就不负责任地弃权，或者成为“钉子户”。在理事阶段，有的群众从一己私利出发，想方设法拖延或阻挠决策的实施。
3.部分村民思想认识和道德水平还不够。一方面，有些村民不讲诚信，“说话不算话”。比如，有的在提事时附和，但决事时反对；有的决事时举手赞同，但害怕承担责任而不肯签字；还有的家里派人开了会，并签字“画押”，但事后拒不认账。另一方面，有些村民“只顾小家、不顾大家”，集体意识淡薄。目前的农村社会处于“后农税”时期，不少村民对村集体的关注热情正在消退，对兴办公益事业态度比较冷漠。因此，村集体通过“四民主”工作法筹资筹劳兴办公益事业，往往反对者多，赞成者少，导致村级组织为群众办好事实事的工作难度加大。
（二）在农村社会的民主政治建设不断加强、治理方式发生重大变化的情况下，能否培养一支素质高、能力强、民主素养好的执政骨干力量，会影响到“四民主”工作法的持续深入推广。
高素质的基层农村执政主体是推广实施“四民主”工作法的重要保证，他们的思想、能力和作风状况如何，会影响到“四民主”工作法推广实施的成效。
1.思想认识的“三怕”心理。首先，是怕“乱”，怕出“乱子”，掌控不了局面，这是实行村民自治后村干部最显著的心理状态。一些村干部认为现在村民的文化水平低，有“想当家”的热情，但不一定有“当好家”的本领，担心实施“四民主”工作法后，有的群众会借“民主”之名来闹事搞事，最终让村“两委会”控制不了局面、下不了台。其次，是怕“下”，怕丢掉选票下台。有些村干部担心：事事拿来讨论，事事对外公开，往往会“顺了姑情失嫂意”，不可避免得罪一些村民；议事决事越来越多，得罪的村民也会越来越多；一到换届选举时，“铁票”就会因此而流失，最终导致下台。再次，是怕“失”，就是怕失去权力。有少数干部习惯“替民做主”，喜欢“暗箱操作”,认为实施“四民主”工作法后，什么事都让群众知情、参与和监督，村“两委会”手中的权力会受到削弱，没有往日的地位和威信，使村干部的工作积极性难以激发出来。
2.工作能力的“三个不足”。一是解决矛盾的本领不强。面对新情况新问题，有的村干部不善于运用说服教育、民主协商和引导示范的方法做工作，这样往往把简单问题复杂化，将复杂问题简单化。二是执行政策水平不高。有些村干部对政策法规知之甚少，对党的各项惠农政策看不清、说不明，对“四民主”工作法吃不透、把不准，一旦遇到“棘手”问题，只好采取“高压”、“愚民”的手段做工作。三是依法办事能力不强。有的村干部法制观念淡薄，不按规定程序办事，办事不公开不透明，搞“暗箱操作”，损害群众利益。
3.工作方式的“三个不适应”。一是“行政命令型”。习惯用行政命令、强迫方式推进工作、解决问题，不善于引导群众自我决策、自我管理、自我监督。二是“唯上保守型”。有些村干部对村民自治缺乏正确认识，摆不正镇、村的关系，“上面叫干啥就干啥，上面让咋干就咋干”，不敢创新、不敢冒尖，怕担责任、怕捅漏子，影响了政府在群众中的形象和威信。三是“为民做主型”。一些村干部不考虑群众的觉悟程度和个人意愿，喜欢沿用过去“干部说了算，群众埋头干”的管理模式，直接下命令，甚至是强迫命令推进工作，容易引起群众反感，造成干群关系紧张。
（三）在基层民主政治制度需要不断创新的情况下，能否做到科学、合理、合法地设计安排制度，会影响到“四民主”工作法的科学推广。
“四民主”工作法作为扩大群众有序政治参与、提高农村民主管理水平、大力推进基层民主政治建设的一个制度安排，其自身必须与时俱进，不断创新。“四民主”工作法的修改完善要着力解决好如下几个问题：
1.会议召集难。实施“四民主”工作法的关键环节是决事，所有重大村务都要通过召集决事主体开会讨论来进行。从全市实施情况看，决事主体包括了村干部、党员村民、村民代表和户代表等四类人。按照操作规程要求，召开户代表会议决事，一般要召集300~500人开会，组织难度比较大。
2.会议决事难。一是80%以上的决事“门槛”偏高。这对于提高决策的科学化民主化水平有帮助，但操作不当反过来就影响决策效能。二是决事成本偏大。召开决事会议一般要花费3000~4000元，会议成本比较高。三是决事时间偏长。从启动提事程序到办理终结，一般需要25天时间。
3.决策执行难。从调研情况看，决事项目凡属上面拨款兴办公益事业的，往往“一用就灵”，决策很容易得到执行落实；如果决事需要村民出钱出力的，往往“多用不灵”；如果决事涉及征地拆迁、安置补偿等棘手问题，一旦极个别村民的“胃口”得不到满足，实施决事项目的难度必然就比较大。
（四）在资源相对分散、力量不够整齐、机制不够健全的情况下，能否构建起一方主导、多方支持，上下联动、内外互动的工作格局，将会影响到“四民主”工作法的全面推广。
1.宣传指导工作还不够到位。各地通过标语、宣传栏，以及广播电视、报纸、网络等进行宣传造势，表面上是轰轰烈烈，但实际上有的地方是搞形式、走过场，宣传效果不太理想。同时，发现一些村干部，尤其是村小组长对“四民主”工作法认识不够全面，对操作规程也不够熟练，缺乏引导群众有序政治参与的基本技能。
2.经费投入还不够充足。推广实施“四民主”工作法要以充足的推广经费为保障。这些经费包括：一是会议经费。召开一次会议，保守估算要开支3000~4000元，一年召开4~6次会议，需要花费15000元左右。二是宣传经费。包括宣传栏、宣传手册、宣传标语、横幅、匾额等制作费。三是培训经费。“两委会”干部和广大党员是推广实施“四民主”工作法的主力军，必须加强培训，让他们掌握操作规程和引导群众有序政治参与的基本技能。
3.政策法规还不够配套。一方面，一旦群众的自治权利（除选举权外）受到侵犯，现行的法律法规没有司法救济。同时，极个别村民拒不执行决定或者决议时，也找不到“刚性”法律手段进行约束惩治。另一方面，乡镇政府与村民自治组织的关系仍没有理顺，既存在着乡镇政府用行政命令挤压村民自治空间的“行政化”问题，也存在着极个别乡村不受乡镇指导、不履行法定义务的“自由化”问题。
全面实施和推广“四民主”工作法，必须抓住关键、强化核心、完善机制、优化环境，努力形成上下联动、内外互动、齐抓共管的工作氛围。
（一）围绕建设社会主义新农村的新要求，着力培养善于通过“四民主”工作法这一平台议事决事、合理表达利益诉求的新型农民。
培养高素质的新型农民，是推广实施“四民主”工作法的基础性工程。要通过抓好学习培训，着力解决好群众文化素质低、民主法制观念差的问题。首先，抓好培训，提高群众的文化思想素质。各级党委政府要发挥好乡镇党校、夜校、广播电视大学和农业科技推广中心等主阵地作用，切实抓好基础知识、政策法规知识的培训，大力加强民主知识的灌输，使广大群众熟悉民主法制的原则和基本要求，为扩大群众有序政治参与奠定基础。我市博罗县创办的社会主义新农村大学，整合了涉农教育培训资源，分期分批培训农村基层干部和广大党员，收到明显成效。今后，可考虑扩大培训范围，将青年农民、户代表、村民代表等纳入培训范畴，让这些农村骨干真正成为有诚信、守法律、讲民主的新型农民。其次，创新载体，丰富有序政治参与的经验。通过召开民主恳谈会、民主理事（财）日等载体，拓展基层民主的形式，积累民主经验，提高群众有序政治参与的基本技能。再次，注重净化环境，进一步规范和引导宗族势力的行为，坚决打击黑恶势力，为“四民主”工作法的顺利实施提供一方“净土”。
（二）围绕“夯实执政基础”的新要求，着力打造一支善于运用“四民主”工作法引导群众有序政治参与、努力帮助群众解难题办实事的农村基层骨干力量。
1.坚持“扩容蓄水”，做到多渠道选才。采取内选、外调、下派和公开招聘等方式，拓宽选人用人渠道，注重从致富能人、外出经商务工人员、复退军人、回乡大中专毕业生和农产品生产经营大户中培养选拔村干部。要积极实施“大学生村官”计划，着力培养高素质的农村后备干部队伍。要选准配强“领头雁”，大力选拔工作能力强、群众认可、作风民主的人担任村“两委会”负责人。
2.坚持强能提质，做到多层次培训。采取与高校联合办班、委托办班等形式，组织优秀年轻村干部参加大专层次的学历教育培训，让他们不断开阔视野，增长才干。加强村干部的任职前培训，探索建立村干部任职资格考试制度，不断提高农村干部队伍的“准入”门槛。要开辟民主论坛、“村官”讲坛、“民主说事”等渠道，培育村干部的民主意识和法律意识，提高引导群众有序政治参与的技巧能力，促进基层民主政治发展。
3.坚持约束规范，做到多方位管理。要建立述职评议制度。村“两委会”班子及主要领导每年至少进行一次述职，由乡镇党委组织党员、村民代表以及部分群众代表听取述职，并进行民主评议。对成绩突出、群众公认的优秀村干部，给予表彰奖励；对群众反映较大的，进行戒勉谈话；对群众满意度不超过60%的，要免职处理或者建议罢免。要建立村“两委会”主要干部离任审计制度，尽量给群众一本“明白账”，还干部一个“清白身”。
4.坚持激励保障，做到多形式激励。要采取多种激励形式，让村干部觉得工作上有干头、政治上有盼头、经济上有想头、事业上有奔头。一是精神激励。结合开展“三级联创”活动，市、县、镇党委坚持每年评选表彰一批“优秀村支部书记”、“优秀村干部”，增强村干部的成就感、荣誉感和归属感。二是政治激励。对一些优秀年轻村干部要加强培养，条件成熟的要及时调整到主要领导岗位上。同时，对担任村主要领导职位满10年、且做出重大贡献的，可以调整到乡镇部门或者行业协会工作，并在参加招考公务员时给予政策倾斜。三是经济激励。市、县两级要建立村干部补贴发放与绩效考核挂钩的机制，设立经济发展奖、农业发展奖和村可支配资金收入增量奖等专项奖金。建立村干部的关怀、帮扶机制。
（三）围绕“不断创新民主制度”的新要求，进一步修改和完善“四民主”工作法，不断扩大群众的有序政治参与。
1.进一步完善决策机制。一是严格区分提事、决事内容。（1）提事事项与非提事事项。对操作规程里列明的10项内容，应视为提事内容，必须启动程序进行议决。但对非大额度资金支出、村干部报酬补贴、慰问贫困户、涉及少数农户等事项，就不必启动程序，可由“两委会”讨论决定。（2）合法提事与非法提事。对一些不属于提事范围的，甚至是违法违规的提事，党支部要严把第一关，坚决予以制止，防止有人借提事之名行“搞事”之实。（3）有效决事与无效决事。调研中发现，由于一些村干部的文化素质不够高，导致出现了违反国家政策法规的违法决事、严重侵害他人权利的侵权决事、只顾眼前利益不顾长远发展的“短视”决事和超越村集体经济发展承受能力的超前决事等四种现象。因此，为了防止这些现象发生，可增加无效决事的内容。无效决事的情形包括：违反法律法规的；违反上级政策规定的；严重侵害他人合法权益的；严重超越经济发展承受能力的；到会人数不符合法定要求的；赞同率达不到法定要求的；违反公序良俗的；无会议纪要或者没有公开的；其他情形等。
二是科学界定参与主体。（1）调整提事主体。“四民主”工作法将提事主体分为“集体提事”与“个人提事”两种。提事项目也根据提事主体不同而区分为一般提事和重大提事。但不论是哪种提事，都要启动党支部审查这一程序，因此这样的区分没有什么实质意义，可考虑取消一般提事和重大提事的分类。同时，提事权限不能太宽，“门槛”不能太低，否则“两委会”就疲于应付而影响工作。因此，个人提事范围可规定为“1名以上村民小组长、3名以上村民代表、5名户代表、十分之一以上村民或者三分之一以上村民代表”。取消“15名以上村民”的联合提事权，这样修改比较切合实际。（2）调整决事主体。根据《村民委员会组织法》规定，村民会议是实行村民自治的最高权力机构，拥有最终的决策权。经村民会议授权，村民代表会议可以代行村民会议的部分职权。我们认为，除了民主选举、审议村委会工作报告和评议村委会干部，以及讨论决定征地拆迁、土地承包、宅基地划分等重大事项外，其他事务可由授权后的村民代表会议讨论决定即可，这样做已经充分体现决策的代表性、效能性和科学性。根据《村民委员会组织法》及《广东省实施<村民委员会组织法>的办法》第十八条规定，应将村民代表、村民委员会成员和居住在本村的各级人大代表列为村民代表会议的决事主体。因此，各地都要切实遵守法律法规，不能将不是村民代表会议成员的党员及村干部，所在村的各级党代表、政协委员，老干部以及驻村干部等列为决事主体。但对重大事项的决策，可以重点征求他们的意见，或者邀请这些人列席旁听。
三是完善规范决策程序。（1）明确决事方式。原来的操作规程对决事方式是不明确的，应明确规定决事方式包括“会议表决”和“签字表决”两种形式。要么召开会议表决，要么户户签字表决，两者必选其一。（2）规定参加决事人数比例。“四民主”工作法没有规定召开村民会议、村民代表大会法定人数的比例，应该参照《村民委员会组织法》作出如下规定：召开村民代表会议，应当有三分之二以上村民代表会议成员参加；召开村民会议，应当有本村18周岁以上村民过半数参加，或者有本村三分之二以上的户代表参加。（3）决事赞成率要与法律规定相一致。原来的操作规程规定了户代表签字表决这一形式，并规定户代表赞同率超过80%即为通过。这个规定初衷是好的，但要求太高，增加了“两委会”的工作难度，不利于调动村干部的工作积极性和创造性，因此，可考虑修改为三分之二以上即可。但从现实情况看，这种户代表表决方式的组织实施难度很大，不宜多用。（4）公开会议纪要。实施“四民主”工作法的每个程序每个环节，都必须做好记录并向社会公开，自觉接受群众监督。否则，该项决事应视为无效决事。
2.建立健全形成决策的沟通机制。一是征求意见，确定议题。在民主决事前，要广泛征求意见，村干部要进村入户，倾听群众呼声，并对收集的意见进行梳理，提出解决问题的初步方案。二是完善方案，形成决议。将初步方案公开，听取全体村民的意见建议，并就初步实施方案进一步征求意见，再按照针对性、实效性和可操作性要求，对初步实施方案进行再次完善，形成预案，提交会议表决。三是说服引导，督促落实。村委会行事前，要采取切实有效的措施，耐心细致做好解释、说服、引导工作。同时，要加强监督，实施全程跟踪，确保决策得到全面贯彻落实。
3.建立健全执行决策的保障机制。对拒不执行决策的村民，要采取说服的、经济的、法律的手段来做工作，防止“有决无行”、“决而不行”的现象发生。一是劝导说服。由村“两委会”干部，发动其亲属或德高望重的长者耐心做好解释、引导、说服工作，争取他们的支持。二是经济制裁。对一些无理取闹、肆意阻挠决策执行的“钉子户”，可通过修改自治章程或者村规民约等办法予以解决。三是行政处罚。对一些无正当理由经常上访、聚众闹事，“借事搞事”的村民，必须采取行政拘留等强制措施，打击不正之风，确保绝大多数人的利益得到维护和实现。
（四）围绕“整合资源、形成合力”的新要求，建立常抓不懈的工作机制，进一步优化实施“四民主”工作法的外部环境。
推广实施“四民主”工作法是一项系统的社会工程，涉及政治、社会、经济等方面，需要形成党委主导、政府主抓、民政牵头、群众参与的工作格局，才能使它真正成为引导群众有序政治参与、加强基层民主政治建设的成功实践。
1.加强组织保障，建立推广实施“四民主”工作法的责任机制。一是建立责任机制。市、县（区）、镇（办）三级要成立推广实施“四民主”工作法领导小组，明确党委一把手是第一责任人，分管党群、农村工作的领导是具体责任人，村“两委会”主要负责人为直接责任人。组织、农办、依法治市（县）办、民政、财政等部门主要负责人是领导小组成员。二是加强检查指导。领导小组要定期或不定期派出督导组深入到第一线，检查落实“四民主”工作法的推广情况。三是建立考评机制。要将推广实施“四民主”工作法的情况，列入县（区）、镇（办）委书记的责任考核中，真正做到有布置、有检查、有落实、有验收。
2.加强物质保障，建立推广实施“四民主”工作法的财政支持机制。根据我市的实际情况，各地要因地制宜，区别对待，采取财政拨款方式，加大对经济欠发达的镇、村推广实施“四民主”工作法的支持力度。主要包括：一是宣传投入，即在电视、报纸、电台等媒体宣传所需经费，统一制作宣传栏、广告牌匾、专用记事本及宣传手册的经费；二是培训投入，主要是培训村、组干部所需经费；三是实施投入，包括召开会议所需经费、误工补贴等；四是基础设施投入，包括村委会场所建设、文化活动中心场所建设所需资金等。
3.加强制度保障，建立与推广实施“四民主”工作法严密衔接的制度体系。一方面，为理顺党支部与村委会的关系，建议修改完善《村民委员会组织法》等法律法规，以法律形式严格规范村民自治组织与村党组织的关系。同时，建议修改《中国共产党农村基层组织工作条例》，明确乡村党组织、乡镇政府及村民自治组织各自的权力范围，具体规定“党务”、“政务”、“村务”的内容及办理程序，以便规范各自的权力和行为。另一方面，为了防止乡村治理的“泛行政化”现象发生，建议制定《镇、村关系法》或《镇、村关系工作条例》。要通过制定或完善相关法律法规，进一步优化村民自治组织和村党组织关系、理顺乡镇与自治组织的关系。
责任编辑：向波。