基于结构视角的国家高新区政策创新路径研究
摘要：文章从结构的视角对我国高新区政策进行了分析，提出当前国家高新区政策存在的结构性问题。
基于供给侧结构性改革的视角对我国高新区未来发展方向、特征、需求进行了分析，提出高新区发展及其对政策需求的趋势。
对政策结构性问题和发展新需求进行对比分析，从供给侧的角度研究如何使政策创新过程服务于结构调整，并提出未来我国高新区政策创新方向和路径，为高新区政策研究和实践提供理论参考。
下载论文网 关键词：高新区；结构视角；政策创新 一、 引言 我??高新区自出现以来，经过多个发展阶段，逐渐形成了较为成熟的发展理念、建设模式和区域布局，为国家发展注入了创新的活力。
从总体上看，30年以来，在推动经济增长中、在激发区域创新活力中、在探索新机制新模式的过程中，高新区都发挥着“排头兵”的作用，在全国各地支撑起了创新经济的“阵地”，为国家分担了经济下行的压力，在市场经济的浪潮中勇立潮头。
“十二五”期间，146家国家级高新区实现营业收入25万亿元，年均增长17.4%，净利润1.6万亿元。
培育和引领了以下一代互联网、集成电路、新能源、纳米材料为代表的新型产业。
打造了人才、创新资源的集聚区，培养了多层次的创新型人才队伍，掌握了一批具有自主知识产权的关键技术。
探索出产城融合发展模式，建设出科技新城和“双创”城镇，为新型城镇化建设提供了新模式和新方案。
有20多家国家高新区生产总值占所在城市比重超过30%，在相关区域内实现了创新驱动发展的目标。
高新区走在经济发展的前列，却又能紧密地与经济社会发展关联，早已成为带动经济发展的增长极。
理论界和对于高新区政策的研究主要集中在政策效果评价、政策变迁路径、国外政策借鉴、政策体系梳理等方面。
对于高新区政策的结构性问题和新的发展需求研究相对较少，相关研究成果对于高新区一线的指导借鉴效果相对不足。
《国家高新技术产业开发区“十三五”发展规划》提出，到“十三五”末，国家高新区数量要达到240家左右。
高新区的快速发展，对理论研究也提出了新的要求，需要从最新实践经验出发，进一步丰富政策创新的理论研究，为高新区政策研究领域提供新的素材，为政策制定提供更多的参考。
二、 我国高新区政策创新过程中存在的结构性问题 1. 企业需求与政策供给的结构性矛盾。
高新技术企业对于政策的需求与所处环境息息相关，不同类型、不同阶段、不同区域的企业需求有较大差异，虽然总体上集中在融资、信息资源、市场开拓、场地、中介服务、人才等方面，但需求结构又有所不同，且随市场环境变化的很快，因此高新区政策创新有着很强的专业性、科学性。
从供给角度看，主要依靠中央和相关部委出台的系列政策，从全局、宏观上进行顶层设计，并从投融资体系建设、高新企业认定、中介服务、平台建设、体制改革、人才发展等方面发力，推动形成完善的政策体系，支持国家高新区的发展。
从国家层面的政策来看，已经形成了多种类、多层次、特色鲜明、结构完善的政策体系，但是要因地制宜的发挥好中央政策的效能，还需要体系化的配套政策。
目前一些高新区经常通过简单的以文件落实文件的方式来贯彻中央的政策，或者从先进高新区照搬复制经验，使得政策供给和当地企业需求存在不匹配的问题。
一方面，高新企业发展所需要的政策供给不足，另一方面，许多政策又和企业需求脱节，导致“有策无用”。
从总量上看各地出台的政策已经很多，但发挥较大作用的却相对较少，一些政策难以落地。
面向整个产业链和创新链，并且能够精准覆盖到不同发展阶段的政策体系尚未形成，许多高新区的现有政策结构与其发展步伐在一定程度上存在差距。
2. 政策结构同质性过强制约竞争优势发挥。
高新区政策的目标，是立足当地资源禀赋，充分聚焦所处区域的优势资源，降低制度性交易成本，形成良好的创新生态，进而培育出具有本地特色的优势产业集群。
因此政策在一定程度上应该是高新区发展的“内生变量”，与高新区的区位优势、产业结构、增长动力等紧密关联。
通过对其他地区成熟的政策进行简单的照搬，而不结合本地特色加以改良，再好的政策也可能出现“水土不服”。
例如北京中关村、上海张江的一些先行先试政策，是基于对所处区域资源条件和优势产业的分析，以进一步优化资源配置效率，放大优势为目标而制定的，忽视政策与功能定位的关系，就难以发挥政策效能，同时也可能产生同质化的问题。
目前一些高新区在平台建设、发展动力、功能定位等方面存在趋同现象，而政策同质性又加剧这一问题，导致资源错配，本地优势未能充分发挥。
高新区往往是所在区域经济发展的“窗口”，区域发展、城镇建设要有本地特色，而高新区正承担着推动经济发展特色化的职责。
政策的原创性并不一定是指要从无到有的创新，而是突出与所处区域资源优势、功能定位的匹配性，从而发挥出政策在推动高新区实现特色化发展、增强综合竞争力的作用。
一些政策由于前置条件过于苛刻，形成了较高的门槛，限制了政策落地的效果。
近年来，中央出台的文件中多次提出政策的普惠性原则，从全国推广的先行先试政策来看，普遍具有普惠性强的特点。
普惠性政策的实施目标是通过降低政策门槛，调整以往通过制造“政策洼地”的做法，提升政策覆盖面，形成全局性的政策红利。
推广普惠性政策不仅仅是经济效率的问题，更体现着对公平正义和市场规律尊重。
目前一些普惠性政策的制定目标是降低门槛，但是在政策落地效果上却依然门槛较高，出现了“政策门槛低，适用门槛高”的情况。
例如一些股权激励政策由于其前置条件的筛选，使得满足该政策条件的企业大都是发展速度较快的优质企业，对该政策所形成的激励需求不大，与此同时，许多小微企业或处于发展稳定期的企业，迫切需要通过该政策来为企业注入新的活力，但是却难以满足前置条件。
最后出现了适用政策的是不需要政策的，需要政策的往往被“拦在门外”的现象，形成政策适用范围的结构性矛盾。
好的政策如果缺乏好的配套政策，其效果就要大打折扣，例如股权和分红激励的配套政策如果不完善，就会使采取技术入股形式成立的公司出现“未收先税”的负担；政策过多容易增加执行难度，使企业“卡死”在政策门口，甚至出现政策“打架”的情况。
一些试点政策是面向某一类实施对象，但由于不同单位所属性质不同，有的是中央在地方的单位，有的是地方单位，导致不能享受同等的政策待遇，出现了“同区不同策”的问题。
随着政策体系的不断完善，许多高新区政策的实施效果正显著提升。
但是许多新政策的执行往往涉及多个部门，不同部门之间由于管理机制方面缺乏有效衔接，使政策执行面临“磕磕绊绊”，在一定程度上降低了政策效率。