中国财政改革中几个全局性问题的思考
转轨进程中的作用？
评价1978年以来财政在改革开放中的作用，首先需要确定适当的角度和标准，如在转轨进程中财政与经济的基本关系是怎样的，不同阶段财政实际发挥的作用与政策预期目标的关系如何，财政改革与运行的制度合理性如何？
传统计划经济体制下的财政是国民经济活动的枢纽，在某种程度上主导着经济运行；主义市场经济体制下的财政是重要的宏观调控手段，对经济运行起着保障作用。因此，就经济转轨过程而言，财政的职责可以简单描述为如何实现财政自身从主导经济运行到调控经济运行的转变，如何推动经济体制由计划向市场的转轨，如何确保这一过程中经济的稳定持续增长。这就意味着在财政体制演进与财政政策取向经济体制转轨与经济运行绩效之间，必然存在着深刻的互动关系，其核心体现为财政始终肩负着双重任务：一是作为推动经济转轨、调控经济运行的重要手段，不断根据体制演进和经济运行的变化进行创新；二是本身作为经济转轨的一个重要组成部分，适时进行改革，保持与整个体制的同步性和一定的运转效率。由于整个制度处于非平衡演进中，这两项任务兼顾和完成的情况也就成为评价财政改革与运行绩效的基本角度与标准。
此外，由于渐进转轨中的阶段性和财政体制在不同阶段所承担的任务的差异，一个时期财政运行的评价始终只能相对于特定的体制演进阶段来做出。因此在探讨财政绩效之前，还需要按照一定的标准对转轨进程作必要的时段划分，并将不同阶段的预期政策目标与该阶段的财政实际运行效果对应起来，建立评价的时空概念。
以生活事件为标志，我们可以从总体上选取三个变革点而将经济体制转轨进程划分为两个明显的阶段。一个是以1978年党的十一届三中全会确立“按经济办事，重视价值规律的作用”为市场经济取向改革的起点；一个是以1992年党的“十四大”确立社会主义市场经济体制的改革目标和此后不久实际经济运行告别短缺作为中国经济转轨总进程中发生部分质变的转折点；一个是以党的“十六大”确立的2020年为计划→市场的经济体制转轨的终点。由三个标志点所决定，1978——1992年属于转轨的前期，其转轨进程是从改革发动到建立社会主义市场经济体制基本框架；1992——2020年属于转轨中后期，其转轨进程是从社会主义市场经济体制框架基本建立到建成完善的社会主义市场经济体制、人民生活实现全面小康。根据这样的划分，1978年以来的中国财政体制变动线索可以3个标志性事件来贯穿：一是由党的十一届三中全会提出搞活经济政策目标引出的延续较长一个时期的财政“放权让利、分灶吃饭”的体制与政策；二是1994年中央与地方之间以划分税种为基础而确立的适应社会主义市场经济体制的财政——税收体制框架；三是1998年为应对亚洲危机和国内市场需求不足的尖锐矛盾而迅速出台、连续实施至今的积极财政政策及公共财政取向的改革。这三个事件中，前一个事件与转轨前期相对应，后两个事件则与转轨中后期的特定阶段相对应，并由此构成了评价财政改革与运行绩效的基本框架。
1.第一阶段的财政体制改革与政策总体上表现为通过财政体制的调整与退让，突破传统计划经济体制的束缚，释放旧体制活力、酝酿新机制的形成。这一阶段延续15年，是时间最长、体制变动最频繁的时期。
在这一过程中，财政渐进的制度激励效果来自三个方面。一是体制内活力的释放。通过体制退让打破了“大一统”的高度集权的分配格局，放权让利扩大了地方配置资源的权力，形成了各地在其隶属关系内开展创新的积极性，实质是通过条块关系的变化释放出了旧体制内部尚存的活力，地方利益激励的强化形成了“诸侯”争先的冲动。二是体制外活力的培育。通过国民收入分配格局的根本性调整促进了多元化市场主体的形成和市场化价格机制的形成，逐渐形成了传统体制边界上的另一套微观经济运行系统和以金融为主的社会资金积累模式，体制退让实质孕育了新机制的活力。三是为转轨路径的优化提供了基本保障。在这一除旧布新的过程中，财政以供给、需求双向补贴的方式吸纳、抵消了大部分通货膨胀的压力，保证了价格机制改革、商品交换关系建立，实现了平稳过渡。正是财政的放权让利取向使转轨过程中的成本最小化和收益最大化选择有了可能。
在已有的改革回顾中，关于这一阶段财政的地位一直没有得到足够的重视，财政的日益积弱和数度面临收支危机还常常成为备受指责的理由。事实上，从经济转轨全局而言，财政一直居于启动和支撑改革的枢纽地位，财政体制的连续退让、补贴的增长、借款的增长都有着服从于改革进程的制度创新的内在合理性，和服从于改革路径的被动适应性。对于这一阶段财政制度创新的经济绩效，笔者曾将其评价为转轨前期机制创新的核心内容，并用其创造性地突破纳克斯“贫困的恶性循环”原理来解释其全局意义（吕炜，2001）。即中国经济的启动采取了“财政收入超分配——提高家庭、部门收入水平”的结构性调整策略，以此来垫高低收入形成的发展“瓶颈”，突破贫困的恶性循环。这一策略启动和支撑该阶段改革的逻辑顺序为：财政让利在分配领域的突破带来了国民收入分配格局的调整→个人、企业的利益得到认可和增长，脱离计划控制的货币剩余增多，由此孕育了利益主体多元化格局的出现，并自动创造了资金的供给与需求→储蓄动机与投资动机导致金融地位凸显，金融的成长又反过来推动储蓄——投资的转化。由分配领域发动的这一系列改革，还伴随着计划控制的必然削弱，流通环节的必然修补，市场化的价格机制和商品交换的基础关系得以建立。这些因素综合起来反作用于生产过程，带来生产方式的变革，经济运行的商品化、货币化程度不断提高，货币资本化所带来的资本运动不断扩张，以市场配置资源、以资本再生产方式推动的社会再生产过程得以逐步确立。因此，我们可以认为，第一阶段财政的“开闸放水”不仅是一个逐步削弱自身财力、增强激励的过程，更深刻的意义是削弱传统体制配置资源的能力、刺激新的资源配置方式形成的过程。正是财政体制在退让中使传统体制失去了封闭运行的完整性，改革因此突破并获得持续的支撑。
2.1994年的财税体制改革是第一次按照市场经济原则进行的分配关系的调整，在财政改革史上具有转折点的意义。
现在回过头来看，虽然当时直接的动因是财政收支矛盾激化、中央财政宏观调控能力不足，是应急的、被动的调整，但实际上是具有制度创新的内在合理性的。这一变革是在已经确立社会主义市场经济体制的改革目标和初步建立社会主义市场经济体制基本框架的前提下进行的，整个经济制度的质的演进意味着市场与政府的关系已经进入一个新的阶段，过去单纯放权让利的改革思路已不再适应下一阶段的要求，政府公共支出责任的增强需要一个全新的财政体制框架来承载。就经济运行而言，市场与政府关系调整的核心是配置资源权限的划分，即重新界定政府的事权，并提供相应的财力保证，这是整个经济体制变迁作用于财政体制的更为深刻的内涵。
这样的判断可以从1994年财政体制改革前后的财政、经济状况来印证。改革前的困境就财政推动经济改革与发展来看，过渡性的财政体制设计已经不能适应市场机制演进中的经济运行要求。突出的一点是按行政隶属关系实行的利益分权模式越来越助长地区经济封锁和市场分割，一些地方为了扩大自身财源，着力在当地发展税高利大的企业，强化了地方政府与企业的关系，造成了经济生活中的重复建设、盲目建设，不利于经济结构调整；而各地为了当地财源按行政隶属范围设置的保护性措施，形成了“块块”之间的封锁，不利于全国统一市场的建设。与此同时，以财政退让政策提高企业自我积累、自我发展能力的政策初衷与实际效果的差距也越来越大。就财政自身运行来看，由于财政体制改革的相对滞后，不能适应已经建立起来的市场经济体制框架的要求，财政运行得不到宏观体制的保障，状况不断恶化。在渐进转轨的过程中，多种规则并行的矛盾导致财政体制的分割局面，形成传统职能、过渡性职能、新职能的并行与冲突，并最终导致财政收入的分割与下降。这种体制性分割在总体按隶属关系确定的“分灶吃饭”体制下，又与地区利益导致的地区性收入分割交织在一起，使全国财政收入和中央财政收入两个比重连续下滑。到1988年被迫实行多种形式的包干办法时，中央财政基本放弃了调控的权力和财力，只求保证日常运转的开支需要（吕炜，1994）。
改革后的效果表现在两个方面：一是财政收入的迅速增长，财政运行局面的迅速改善。1994体制改革的核心是财力结构的调整，是财政在财权上的振兴。“两个比重”的提高主要是通过税制改革扩大税基、分税制改革划定中央与地方的财政分配关系所带动的积极性的提高来实现的。1994——2001年全国财政收入增加2.14倍，年均增长17.8％，全国财政收入占国内生产总值的比重由11.2％提高到17.1％，中央财政收入占全国财政收入的比重提高到55％左右，实际运行中一直在52％——56％之间。这种情况表明财政运行得到了适宜的体制保障。二是新体制总体上适应和支撑了1998年以来的积极财政政策在体制、财力等方面的要求，保证了积极财政政策的有效实施。表明新的财政体制基本可以满足阶段市场体制下的政策调控需要。关于这个将放在后面详细讨论。
3.1998年以后的政策效果以1994年体制为基础，体现了体制实践的意义，体现着体制的效率。
对于1998年财政制度创新的评价不能仅仅局限于政策实施的具体内容，而必须置于大的时空背景下深化两点认识：一是1994年财税体制改革与整个经济转轨的内在联系，即制度必然性，正是经济转轨的背景决定了1994年财政体制创新的转折点意义；二是1998年以来积极财政政策与1994年财政体制的内在联系，正是1994年市场化的体制基础为市场化的调控政策提供了平台，财力的迅速增长有效地承载了6600亿元国债的潜在风险，专项性的转移支付有力地支撑了公职人员工资、社会保障、中西部发展等方面支出的扩大，从而保证了1998年以来财政政策的有效性。因此1998年以来的财政运行可以看作是在1994年体制平台上第一次按照市场经济原则进行的宏观调控实践。
1998年财政政策创新的原理和对经济运行的全局意义可以概括为：当经济体制改革进入到市场机制开始主导国民经济运行但市场体系远未完善、短缺经济现象基本消失、供求结构非均衡上升为主要矛盾的特殊阶段以后，家庭部门消费需求不足、银行存款沉淀过大、企业部门投资意愿不足等一系列严重问题，使正在形成中的市场传导机制发生了阻滞，整个经济运行面临着转轨中的体制性制约。针对这种情况，在初期连续使用货币政策工具作用不明显之后，政府通过财政投融资的政策创新与银行信用对接，将家庭部门滞留在银行账户上的储蓄沉淀吸纳转化为政府公共投资，直接用于经济拉动，从而既避免了经济失速，又化解了银行短期经营风险。积极财政的政策目标实质是要通过政府投资的短期外部推动启动市场机制的传导和自运行能力，即经济增长→消费旺盛→投资活跃→经济增长的循环。
关于经济转轨进程中的财政体制演进线索与效果可以简单地描述为以下过程：1978年财政以体制退让启动和支撑改革，经济体制与财政体制的不同演进带来相互之间关系的变动，财政推动的经济转轨绩效变动、财政自身运行绩效变动成为考察财政制度创新的重要指标。随着两种变动的负效率持续大于正效率，财政体制改革逐步落后于经济体制进程和自身的财力要求，面临创新压力。1994年财税体制改革源于市场经济体制对财政的要求，是按照微观市场机制调整宏观调控体制的改革，由于这种适应性，财政自身的状况迅速改善。1998年经济运行状态的变化提出了政府宏观调控的要求，积极财政政策是针对市场经济进行的第一次调控手段的创新，其效果体现了宏观体制与政策对市场环境的适应性。这一演进过程表明，无论是财政体制主动调整以推动经济转轨和增长，还是财政体制被动调整而重新在推动经济转轨与增长中发挥作用，财政改革与经济转轨的阶段性匹配基本是合理的、同步的，财政改革与经济转轨的互动在总体上是积极的、有效率的。
公共财政建设的框架吗？
将建立公共财政框架作为新时期财政改革的重要目标，是随着社会主义市场经济体制作用不断增强、国民经济不断发展、财政改革不断深化而逐步认识和明确的。从已有的和经验来看，公共财政是与市场经济体制相适应的财政制度，既然我们的经济体制改革是市场化取向的，与之相适应的财政体制改革路径也必然是公共化取向的。过去尽管我们没有明确提出建立公共财政的目标模式，但从实践进程来看，改革开放特别是1994年以来我们一直在努力探索和构建适应社会主义市场经济体制要求的财政体制，也已经在财政“公共化”实践中进行了很多探索。党的十五届五中全会明确将建立公共财政初步框架作为“十五”时期财政改革的重要目标，则可以看作是从实践和理论两方面就公共财政的改革目标达成共识的标志。1994年的财政体制作为目前仍在运行中的体制，是第一次按市场经济要求建立的财政体制，体现了公共化探索的最新进展，在这些年的运行中也表现出了总体上的适应性。但是，这是否决定了1994年财政体制可以作为公共财政建设的基本框架呢？
对此做出判断，需要从两个角度进行考察：
1.从整个经济体制改革与财政体制改革的关系来考察，用经济转轨的进程来评价财政体制的适应性和进展情况，以此判定财政体制在未来的经济运行中是否已具备相当的稳定性，可以在较长时期内固化下来。如果经济转轨尚在中途，财政体制也不可能一蹴而就，那么现行的财政体制本身也需要作为公共财政建设的一部分，而不是公共财政其他方面建设的标准。
我们将计划体制向市场体制的变革简单描述为“（计划）→（计划＞市场）→（市场＞计划）→（市场）”的线性过程，就财政体制演进而言，似乎只需要经历两次大的变革就可以了。即在转轨前期将适应于计划体制时期的财政体制创新为适应于以“（计划）→（计划＞市场）”阶段特征的转轨经济运行环境的财政体制，在中后期将其创新以“（市场＞计划）→（市场）”阶段特征的转轨经济运行环境的财政体制。也就是说由于转轨过程中的微观体制基础只存在两个阶段的质的差异性，也就决定了财政体制只存在两度创新的必要性。
但是中国渐进改革战略构思和渐进改革策略操作的双重性质使线性转轨经济过程发生了阶段划分上的变化。从邓小平强调坚持改革开放与坚持四项基本原则并行不悖到江泽民时代提出“三个代表”重要思想，如何在复杂国际国内环境中处理好一个发展中大国改革、发展、稳定三者关系，始终是政府掌握体制转轨向前推进力度的核心问题。这样的立意使中国的渐进改革包含着服从于经济发展基础性制约的战略设计层次（决策层认识方面）和服从于实际经济运行变化的策略操作层次（实际经济判定方面）两重性质。这种双重性质的渐进改革特征，使战略层次的推进与策略层次的推进并不总是同步的，使政府对“计划＞市场”到“市场＞计划”转折点之间的转轨经济形态的与把握，演化为一个由战略构思的理论分析到策略操作可行性的实践判定的辨识过程，从而在中国经济体制转轨总过程中形成了一个明显具有过渡性特征的特殊阶段。这样一来，客观上就形成了与过渡期相适应的财政体制，以及过渡阶段结束后体制再度创新的逻辑关系。
从经济转轨的实际进程来看，1992年党的“十四大”正式明确了社会主义市场经济体制改革的终极目标，1998年全国主要被监测商品全部出现供求平衡和供大于求现象，标志着实际经济运行已取得了反短缺胜利，因此，1992——1998年大致可以认为是中国经济转轨过程中的特殊的“转折点阶段”。1994年财政体制的性质正是适应了这一特殊阶段的要求，既具有转折点意义，又发挥了突出作用。但适应经济转轨总体要求并推动转轨完成的财政再度创新的必然性也因此规定下来。