欧美国家污染物排放许可交易制度理论与实践
[摘要]污染物总量控制与排放许可交易制度是消除环境污染外部性的一种经济手段，欧美国家在运用排放许可交易制度中取得了丰富的经验。20 世纪 90 年代中期，排放交易制度开始在美国应用于酸雨控制计划，而后逐步用于控制挥发性有机物、臭氧层耗竭物质和二氧化碳等排放控制。本世纪初，欧盟及其成员国把排放许可交易制度用于控制温室气体排放实践，英国不仅在世界上最早实施大规模温室气体排放许可交易制度，还成功地运用于可生物降解城市废弃物填埋控制和二氧化硫、氮氧化物及粉尘的排放控制。近年来，波兰也采用了二氧化硫和氮氧化物排放交易制度。这些成功经验都为我国探索运用排放许可交易制度，进一步加强和改善环境管理提供了有益的借鉴。
随着我国社会经济的快速发展和人民生活水平的日益提高，环境污染和生态破坏越来越成为经济社会可持续发展和人民健康幸福的严重约束。党的十八大提出了大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展的宏伟目标和艰巨任务，对加强环境管理和提高环境质量提出了更高更严的要求。面对日趋严峻的环境污染形势，实行污染物排放总量控制与削减制度刻不容缓，欧美国家在运用污染物总量控制和排放许可交易制度中的成功经验，值得我国参考与借鉴。
环境污染是经济学家经常提到的外部性的典型例子。按照经济学的定义，外部性是某一经济主体的某种经济活动以市场机制之外的方式对其他经济主体的福利产生的有利或不利的影响，也称为正的或负的外部效应，是市场经济活动之外的社会收益或成本。外部性是市场机制失灵的主要表现之一，由于人们在经济活动的决策过程中不考虑外部性，只考虑自己的私人收益和成本，不论是正的外部效应，还是负的外部效应，都会造成市场对资源配置的无效率。如果是正的外部效应，这种经济活动的提供就会不足，如果是负的外部效应，这种经济活动的提供就会过多，从而造成社会福利的损失。环境污染是一种典型的负外部性，由于污染物排放过多，超过了生态环境吸收和降解污染物的能力，造成环境质量下降，对人们的身体健康和生活生产造成损害，所以需要政府对市场进行干预，消除市场失灵，恢复有效率的环境资源配置状态。
从公共经济学的角度看，有多种方式解决环境污染的外部性问题。传统上，世界各国对解决环境污染外部性问题都是采用标准、法律和管制等命令 — 控制方式，但经济学家主张利用经济手段来控制和消除环境污染。污染控制的经济手段( 以市场或激励为基础的政策工具) 可以分为价格工具、数量工具和安全阀三种。环境税收或排放收费制度固定价格而允许排放水平随经济活动而变化，所谓价格工具。排放总量控制与许可交易制度固定排放总量( 数量) 而允许价格发生变化，所谓数量工具。第三种工具称之为安全阀，是价格和数量工具的结合，这种制度实质上是排放总量控制与许可交易制度，但允许交易的排放许可的最高( 或最低) 价格是有上限( 下限) 的，排放者可以选择从市场上取得排放许可，或者以特定的触发价格( 可以随时调整) 向政府购买。通过设定足够高的触发价格或者足够低的许可数量，安全阀可以用来模仿纯数量或纯价格机制。①。
经济学文献中提供了若干个由简明到复杂的关于总量 — 交易的排放交易制度的定义。( 1) 排放许可交易制度或总量 — 交易制度是通过提供经济激励，实现污染物减排的基于市场的污染控制方法。( 2) 总量 —交易制度通过发放有限数量的可交易排放许可，限制受管制的排放源的总排放量，排放源必须取得并提交等于其排放量的排放许可数量。( 3) 在排放许可交易制度中，先规定了对一种资源的使用限值( 总量) ，然后以许可的形式分配给使用者; 通过比较实际排放量和提交的排放许可数量( 包括在总量控制范围内购买的排放许可) 来确定是否遵守了排放管制。( 4) 在排放许可交易制度中，先确定允许的排放总水平，然后以许可的形式分配给企业; 排放水平低于其分配的排放水平的企业可以把多余的许可卖给其他企业，或者用来抵消该企业将来的超额排放。( 5) 总量 — 交易制度，是为污染物排放赋予价格，以成本有效的方式削减污染物排放的一种方法; 先确定一个排放总量的限制，在这个限制内，参加者购买和出售许可; 总量控制可以确保达到排放目标，交易制度可以确保采用成本最低的减排措施。②。
综合上述，我们可以这样来理解排放许可交易制度或总量 — 交易制度： 这种污染控制手段先规定对一种资源的使用限值( 总量) ，然后以许可的形式分配给使用者; 通过发放有限数量的可交易排放许可，限制受管制的排放源的总排放量; 排放源必须取得并提交等于其排放量的排放许可数量，通过比较实际排放和提交的排放许可数量来确定是否遵守了排放管制; 排放量低于其分配的排放许可的企业可以把多余的许可卖给其他企业，或者储存用来抵消该企业将来的超额排放; 排放量高于其分配的排放许可的企业必须向其他企业或政府购买排放许可，以弥补其排放许可数量的不足。总量控制是一种政府管制机制; 不报告排放量或不提交排放许可要受到政府其他管制机制的惩处，如罚款或其他处罚。
污染物排放许可交易制度通过市场机制分配减排活动，提供了一种对国家或地区整体成本最小的减排管制工具。总量控制可以确保达到排放目标，交易制度可以确保采用成本最低的减排措施。
在总量控制中，中央权威当局( 通常是政府机构) 制定某种污染物允许排放的总量上限，以排放许可的形式分配或拍卖给企业，代表排放特定数量的某种污染物的权利，发放的许可总数不能超过总量上限，从而把总排放限制在排放总量的水平上。在总量控制范围内，单个企业可自由选择是否以及如何进行污染物减排; 企业将选择成本最低的方式遵守污染管制，减排成本低的排放源将额外削减排放，出售其节约的排放许可，而减排成本高的排放源通过购买许可将允许排放。实际上，排放许可的买方因污染而付费，而卖方因减排而受益，通过排放许可交易，可以形成反映减排边际成本的市场价格。这样，从理论上说能够以最低成本实现减排的企业将进行减排，减排活动的市场分配以对社会最低的成本实现污染物减排目标，这也是排放交易制度的根本目的。