国际法层面上公海捕鱼自由的限制
摘 要：自格劳修斯的《海洋自由论》以来公海捕鱼自由一直是国际社会公认的公海自由之一，然而过度的捕捞对渔业资源带来的衰竭命运和海洋生态环境的破坏使国际社会逐渐认识到限制公海捕鱼自由的重要性。本文着重阐述限制公海捕鱼自由的国际法律文书及其重要规定，以期达成通过各国间的合作限制公海捕鱼自由的结论，从而保护公海生物资源的多样性和公海渔业资源的可持续利用。
公海及公海自由原则的概念和范围在国际法上不停变化发展着。传统国际法认为，凡是各国领海及内水以外的还有均为公海，即公海一词传统上是指不包括在一国领海或内水之内的全部海域，因此，公海将毗连区、大陆架上覆水域以及领海范围以外的水域都包括在内。①而1982年《联合国海洋法公约》(简称《海洋法公约》)第86条对其进行了迄今最大程度的限制，公海为不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛国的群岛水域内的全部海域。
自1609年格劳修斯发表《海洋自由论》以来，公海自由逐渐被人们认识、反对、接受，然后又经历了从推崇到限制的发展演变。海洋不能完全专属于任何人，因为自然非但不允许如此，还要求海洋必须是共有的②，这是公海自由的雏形，是公海从理论上和法律上进入人们视野的开端。起初的公海自由主张受到了以英国塞尔登为首的许多学者的反对，但是这一主张很好地顺应了海上强国的利益，因而自海上大发现时代以来，随着海上贸易的迅速发展，公海自由原则逐渐被认可并得到了确立。
1958年《公海公约》第2条首次以国际公约的形式将公海自由原则具体规定为航行自由、捕鱼自由、铺设海底电缆与管线自由以及公海上空飞行自由③，自此公海自由原则正式在法律上有了拘束力。1982年《海洋法公约》第87条在已有的四项基础上增加了两项，即建造国际法所容许的人工岛屿和其他设施的自由、科学研究自由，同时规定所有国家在行使这些自由时，需适当顾及其他国家行使公海自由的利益。
捕鱼自由是公海自由中传统和公认的内容，国际法院在渔业管辖权案中的陈述进一步确认了这一点，法院明确指出《公海公约》第2条是国际法既定原则的通常宣布，不仅适用于沿海国，而且适用于内陆国。④传统海洋法即格劳修斯时代主张公海捕鱼绝对自由，渔业资源如此丰富、渔业自由如此广阔，不需要对公海捕鱼进行任何的限制⑤。同时，当时的公海范围广阔，凡是领海之外即为公海，国际管辖范围极其有限，对公海内的捕鱼进行限制在实践中很难实现。
20世纪中期以来，过度地捕捞给公海渔业资源造成的破坏逐渐引起国际社会的关注，以1982年《联合国海洋法公约》及其1995年执行协定为标志，养护和管理渔业资源以实现公海渔业的可持续发展被确定为公海渔业制度的核心内容。⑥公海自由也从绝对自由转变为有限制的相对自由。
1958年《公海公约》和《捕鱼与养护公海生物资源公约》(简称《捕鱼公约》)首次以普遍性国际公约的形式确认了公海捕鱼自由原则，同时对其做出了限制。《公海公约》第2条规定，各国行使公海捕鱼自由时应适当顾及其他国家行使包括捕鱼自由在内的公海自由的利益。《捕鱼公约》第1条对公海捕鱼自由明确做出了三点限制，一国及其国民在公海上捕鱼应受其条约义务、沿海国利益和权利以及关于养护公海生物资源规定的限制。《捕鱼公约》是第一个关于公海捕鱼问题的全球性国际公约，其对公海捕鱼自由的限制，客观上避免了对公海生物资源的过度开发，有利于对公海生物资源的养护及可持续利用。
《海洋法公约》规定，所有国家均有权由其国民在公海上捕鱼，但要受到若干限制，其中最主要的表现在于各国有义务通过谈判设立分区域或区域渔业组织，就养护和管理公海生物资源开展合作。同时，《海洋法公约》还就养护公海生物自由的标准做出了原则性的规定，要求各国在对公海生物资源决定可捕量和制定其他养护措施时，应使捕捞的鱼种数量维持在或恢复到能够生产最高持续产量的水平。
(三)1993年《遵守协定》。
公海上渔船常常通过改挂船旗以规避管理，这严重影响了国际社会和区域渔业组织对海洋生物资源尤其是渔业资源的养护和管理，因而1993年粮农组织通过了《促进公海渔船遵守国际养护及管理措施的协定》(简称《遵守协定》)，采取具体有效的管理措施，加强对船旗国的要求。《遵守协定》首先肯定所有国家国民在公海上的捕捞自由，同时更认识到所有国家都有义务保护公海生物资源，而协定对公海渔业活动提出的明确管理措施，是对公海捕鱼自由提出的目标明确的限制。
20世纪80年代以来，公海渔业管理在许多方面存在不足，比如资源的过度开发、鱼类管理不够、船队规模过大、船只挂船旗规避管制以及各国间缺乏合作等⑦，这些对公海生物资源尤其是渔业自由的养护和可持续利用造成了巨大的威胁，其中跨界种群和高度洄游鱼类种群更是受到国际社会的极大关注。为落实《联合国海洋法公约》对捕鱼自由及其限制的相关原则，1995年通过的《执行1982年12月10日联合国海洋法公约有关养护和管理跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的规定的协定》(简称《鱼类种群协定》)为公海渔业资源的养护和管理，建立了完善的法律框架。《鱼类种群协定》第2条将其宗旨界定为，通过有效执行《联合国海洋法公约》的有关规定，以确保跨界鱼类种群和高度洄游鱼类种群的长期养护和可持续利用。为实现这一宗旨，《鱼类种群协定》主要确定了三个方面的内容，即养护和管理措施、养护和管理的国际合作机制以及《鱼类种群协定》的遵守和执法。同时，鱼类并不仅仅限制在跨界和高度洄游鱼类种群，还包括软体和甲壳动物。《鱼类种群协定》为沿海国和公海捕鱼的国家对相应渔业资源的养护和管理的国家间合作提供了一个可操作性的机制。⑧。