巴西基础教育发展基金会述评
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摘 要：上世纪90年代后期，巴西启动了以扩大教育投入、促进教育公平为导向的基础教育财政体制改革，成立了基础教育发展基金会。2006年，基础教育发展基金会得到了进一步拓展，资金规模变得更为庞大，服务对象也从初等教育扩大到整个基础教育层面。基础教育发展基金会利用规范、透明的经费筹集与分配方式，辅之以利益相关者共同参与的教育财政问责机制，保障了基础教育经费的来源，大幅度缩小了地区教育投入的差异。文章从实施背景、经费筹集方式、分配方式、使用方式、问责机制等方面全面介绍了巴西基础教育发展基金会的相关情况，以期对我国基础教育财政体制改革有所裨益。
关键词：巴西;基础教育发展基金会;初等教育;基础教育;教育经费。
巴西是拉丁美洲面积最大、人口最多、经济实力最强的国家，和我国同属发展中大国，而且曾面临相似的教育财政困境——经费投入不足、经费分配失衡、区域教育发展差异巨大、缺乏问责机制。上世纪90年代后期，巴西开始了以扩大教育投入、促进教育公平为导向的基础教育财政体制改革。巴西基础教育财政改革分为两个阶段。第一个阶段简称为FUNDEF（Fund for Maintenance and Development of the Fundamental Education and Valorization of Teaching），1996年提议创立，有效期10年，只针对义务教育。第二个阶段简称为FUNDEB（Fund for the Development of Basic Education and Appreciation of the Teaching Profession），2006年提议创立，有效期14年，针对学前教育、义务教育和高中教育。
一、实施背景。
巴西的教育体系分为四个阶段：学前教育、初等教育、中等教育和高等教育。其中，初等教育（7～14岁）是义务教育。中等教育即高中阶段教育，又分为普通教育、技术教育和师范教育。巴西的教育行政管理体制分为联邦、州和市三级，中等教育主要由州政府承担，学前教育主要由市政府承担，初等教育的管理和财政投入责任主要由州政府和市政府共同承担。
居高不下的留级率和辍学率是上世纪末巴西初等教育面临的最大挑战。越是经济欠发达地区，初等教育质量越低，辍学率越高。在追求社会和教育公平的指导原则下，巴西政府采取了多种政策措施以改善上述情况。在初等教育阶段，学校不仅免去了学生的学费，还免费为学生提供教材、文具和校服。在农村和偏远地区，政府免费向学生提供校车服务。为保障教育投入，提升教育质量，巴西1988年宪法规定，所有的市、州，乃至联邦政府必须拿出固定比例的财政收入（包含本级收入和转移支付收入）用于发展教育。联邦政府每年至少要将18%的税收用于发展教育，州政府和市政府每年至少要将25%的税收用于发展教育。在此项规定下，巴西教育财政投入虽有所提高，但依然存在诸多问题，最突出的问题主要集中在以下三个方面。
第一，教育经费在各个教育阶段的分配不够合理。与其他经济发展水平相似的国家相比，巴西在高等教育方面的经费支出比例偏高，而在基础教育方面的经费支出比例偏低。
第二，地区生均教育经费差异持续扩大。财力充裕、学龄人口比重低的地区的生均教育经费远多于财力不充裕、学龄人口比重高的地区。
第三，缺乏保障教育投入有效地运用于教育教学活动的机制。富裕地区存在教育经费过度用于学校体育场馆建设、学校周边道路建设的现象。
在这样的背景下，巴西政府对本国的基础教育财政管理体制进行了改革，成立了基础教育发展基金会，开启了基础教育财政体制的FUNDEF时代。
二、财政分权体系中的FUNDEF。
FUNDEF的设计和实施扎根于巴西的财政体制。巴西联邦由26个州和1个联邦区（巴西利亚联邦区）组成。州下设市，全国共5560多个市。州平均人口约为720万人，市平均人口约为3.4万人。1988年宪法规定，巴西全面实行分税制。所得税（IR）、工业品增值税（IPI）、金融交易税（IOF）、出口税（II）、进口税（IE）、农村土地税（ITR）划归联邦政府，再加上社会保障收入，联邦政府的收入约占巴西财政收入的2/3。商品和服务流通税（ICMS）、机动车税（IPVA）、遗产及馈赠税（ITCMD）等划归州政府，州政府的收入约占巴西财政收入的1/4。服务税（ISS）、城市房地产税（IPTU）、财产转让税（ITBI）等划归市政府，市政府的收入低于巴西财政收入的1/10。
在税收划分中，联邦政府和州政府掌握了最主要的几大税种，市政府得到的税收份额较低。因此，转移支付是市政府主要的收入来源。巴西的转移支付体制透明、规范，对每一种税收的转移支付方式都有明确的规定。巴西政府间转移支付可以分为以下三类。
第一类是直接转移支付。农村土地税由联邦政府和市政府各分50%，机动车税由州政府和市政府各分50%，金融交易税由州政府和所属市政府各分30%和70%。商品服务流通税是州政府独立制定税率的增值税，州政府将其中的一部分（20%～25%）分配给市政府。
第二类是间接转移支付。所得税和工业品增值税是联邦地方共享税，联邦政府和州政府共享的部分称之为州共享基金（FPE），联邦政府和市政府共享的部分称之为市共享基金（FPM）。州共享基金的主要分配依据是人口、土地面积、人均收入的倒数，市共享基金的主要分配依据是人口。联邦政府拿出工业品增值税税收的10%形成出口补偿基金（FPEX），按照各州工业品出口份额进行分配;然后，州政府再将所得出口补偿基金中的25%分配给市政府。
第三类是专项转移支付。2000年，FUNDEF是最主要的专项转移支付，达到了整个转移支付的18%。联邦政府的FUNDEF转移支付资金来源于州共享基金、市共享基金、同出口税收减免有关的税收返还①和出口补偿基金。州对市的FUNDEF转移支付主要来源于商品服务流通税。表1介绍了2000年巴西联邦、州、市三级政府本级收入、转移支付、可自由支配收入的规模和比例。
三、FUNDEF的主要内容与政策效果。
1996 年9月12日通过的《宪法修订案》第14 条规定，FUNDEF于1998 年1月1日在全国范围内正式设立。FUNDEF并无联邦、州或市级属性，是具有独立核算性质的基金会，由来自联邦、州和市三级政府的资金构成。FUNDEF的宗旨是推动基础教育的普及、改善基础教育质量、促进教育公平，其工作重点在于提高教师待遇和职业水平。FUNDEF最大的创新之处在于对巴西基础教育的融资体系架构进行了调整，突出了州一级政府统筹本辖区内基础教育发展的功能，建立了规范的基础教育财政转移支付体系。
（一）教育经费的来源。
巴西1988年宪法规定，州政府和市政府每年至少要把可自由支配收入的25%用于发展教育事业。14/96号法令规定，州、市政府要把财政收入的15%用于发展初等教育。这就意味着，州、市两级政府必须把教育经费的60%用于发展初等教育。
FUNDEF的资金主要来源于联邦政府对州政府和市政府的转移支付，以及州税中最重要的商品服务流通税。按照规定，州共享基金、市共享基金、商品服务流通税（包括87/96号法令规定的联邦政府给予州政府和市政府的同出口税收减免有关的税收返还）、出口补偿基金四项收入的15%要投入到FUNDEF中。
州政府的商品服务流通税是最主要的资金来源，接近FUNDEF资金的70%。州共享基金和市共享基金是另外两个重要的资金来源，所占份额为12%～15%。而出口补偿基金、联邦政府给予州和市政府的同出口税收减免有关的税收返还、联邦补充资金加起来占5%左右。表2列出了2001—2003年FUNDEF资金的具体来源。
根据9.424/96号法令，州、市政府均在巴西银行设立FUNDEF账户，其开户行与市共享基金和州共享基金的开户行相同。不同来源的FUNDEF的资金每月会在不同的时间自动存入银行的FUNDEF账户。在市共享基金转账当天，来自市共享基金的FUNDEF资金也会进入市政府的FUNDEF账户。来自州共享基金、商品服务流通税、出口补偿基金的资金也是如此。对每笔汇入FUNDEF账户的资金，巴西银行都会向受助的州政府或市政府出具一份标明资金来源的记账回执单。
经费分配在联邦和州两个层面展开。由于联邦政府对州的FUNDEF转移支付来源于州共享基金和市共享基金，且这两个基金的分配已经考虑到了地区间人口和经济发展水平的差异，因此，联邦政府的FUNDEF转移支付资金在一定程度上缩小了州际间的教育投入差异。
在州内，FUNDEF资金按照州和各市初等教育系统入学人数进行分配。基金会资金专用于初等教育，不得挪用于其他各级教育。州FUNDEF资金的分配涉及到两个方面：学生人口普查和资金分配系数计算公式。初等教育普查由国家教育调查局和各州、市联合实施，每年进行一次。基金会根据上一年各州、市接收的初等教育的学生数量来计算当年的资金分配系数，并向教育部上报，大众可在教育部网站上查询到相关信息。
2000年以前，州FUNDEF资金按本州初等教育的学生数量进行平均分配。全部学生统一采取最低标准。从2000年开始，计算标准被修订，全部初等教育学生被分为A、B两类②。A类是普通初等教育1～4年级学生;B类是普通初等教育5～8年级学生和特殊教育学生。B类学生的生均教育经费最低标准是A类学生的1.05倍。标准修改后，某特定行政区域的资金分配系数计算公式如下：
分配系数=■。
当州FUNDEF分配教育经费时，一个特定的行政区域能够得到的教育经费是本年度州FUNDEF资金总额乘以该行政区域的分配系数。
为了保障财力困难地区的初等教育投入，法律还规定了生均教育经费最低标准。当州FUNDEF提供的教育经费无法满足联邦政府制定的生均教育经费最低标准时，由联邦政府填补中间的差额，确保所有的学生都能得到最低金额。生均教育经费最低标准大约是人均GDP的5%。表3列出了1997—2004年的生均教育经费最低标准。
对于无法达到生均教育经费最低标准的地区，联邦政府通过联邦补助资金提供帮助。联邦补助资金来源于联邦本级财政收入。1998年，联邦补助资金占FUNDEF资金总额的3.7%，阿拉戈斯、巴伊亚、塞阿拉、马拉尼昂、帕拉、巴拉那、帕拉伊巴、皮奥伊八个州得到了联邦补助资金。随着各地生均教育经费的提高，联邦补助资金不断减少，到2004年时，只有阿拉戈斯、巴伊亚、塞阿拉、帕拉、皮奥伊五个州需要接受联邦补助资金，并且联邦补助资金占FUNDEF资金的比重下降到1.4%。
FUNDEF资金专门用于发展初等教育，特别是用于提高教师待遇。法律明确规定，至少要将60%的FUNDEF经费用于支付在职公办教育人员的工资。剩余的资金用于教育管理和发展的各项开支，主要包含教师培训支出、教育行政管理人员工资支出、基本建设支出、教学设备购置和修缮支出、改善教育质量的统计调查和研究支出、奖学金支出、偿还贷款、教学材料购置、校车支出等。
（三）完善教育财政问责机制。
法律对教育财政问责机制做出了严格规定。9.424/96号法令第四条规定，各州、市必须成立FUNDEF社会监管委员会，不设立FUNDEF社会监管委员会的州、市皆属违规，且有关负责人将受到行政、民事，甚至刑事处分。FUNDEF社会监管委员会的成员提名应包括立法机构和不同阶层的参与（工会、教师、家长、专业人士联合会等），以保证其合法性和透明性。市级FUNDEF社会监管委员会至少要有以下四类人员的参与：市教育局人员、公立学校教师和校长、学生家长、公立学校行政人员。
FUNDEF社会监管委员会是基金会的核心权力机构，负责指导学校年度普查，监督FUNDEF经费的分配和使用。FUNDEF社会监管委员会可随时检查州或市当局的FUNDEF账户上与资金转账、收入相关的账户记录及月度和当前管理证明，行政机构有义务整理并向FUNDEF社会监管委员会提供上述材料。FUNDEF社会监管委员会的主要工作包括：通报FUNDEF的财务信息，尤其是经费分配和使用的相关信息;定期开会审查行政部门提交的有关FUNDEF的报告和文件;向审计局递交FUNDEF相关说明，将委员会的监管工作合法化;从学校和教育行政部门选出两名人员负责学校的信息管理工作，包括原始资料收集和校对，督促他们在截止时间前提交学校普查结果。