浙江省人大内务司法委员会关于全省第九届村民委员会换届选举工作情况的调研报告
2011年1月至5月，我省全面开展第九届村民委员会换届选举工作，这是农村群众政治生活中的一件大事，也是基层政权建设的一项重要工作。为更好地推动《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村委会组织法》）的贯彻实施，根据省人大常委会今年监督工作计划，5月份安排听取和审议省政府关于全省第九届村民委员会换届选举工作情况的报告。内务司法委员会为配合常委会审议工作，认真做好调研，提出意见建议。现将有关情况报告如下：
一、工作情况。
我省市场经济起步早、发展快，农村群众民主意识较强，村委会选举历来活跃。这次换届，是新修订的《村委会组织法》的首次实践。确保法律正确实施，推进基层民主有序发展，是人大及其常委会的重要职责。省人大常委会对此高度重视，主任会议进行了认真研究，内司委将这项工作作为一项重要任务来抓。一是参与全省村级组织换届工作专题调研。为统筹做好2011年年初村级组织换届工作，2010年9月，省里成立5个专题调研组，赴各地走访调研，为制定政策措施作前期准备。内司委与相关部门一起赴杭州、衢州，就村级组织换届尤其是村委会选举工作，召开座谈会、实地察看，深入开展调研，了解掌握情况，在确定选举方式、制定选举办法、规范委托投票和使用流动票箱等方面，提出了若干意见。二是参与相关政策文件的制定。在省有关部门制定指导意见和《浙江省村民委员会选举规程（试行）》过程中，内司委联合法工委积极参与讨论、修改，既就依法规范操作提出建议，又针对新举措新办法进行法律把关。如，适应省委提出的选出高素质村干部队伍这一要求，内司委、法工委积极配合相关部门，会商讨论、反复研究，根据《村委会组织法》第十五条、十八条的规定，就资格条件设置内容、形式、操作程序等，提出依法可行的意见。三是参与换届的联系指导和督查工作。全省试点和面上推开过程中，内司委先后作为换届试点工作指导小组、换届工作领导小组成员单位，分别联系督查绍兴市和杭州市。在这期间，既注重推动省里政策规定的贯彻落实，又积极从人大工作角度出发，着重从贯彻法律规定、依法操作等方面，进行指导。
根据省委、省政府的统一部署，截止到5月3日，全省28621个村村委会已完成选举工作，完成率为99.9%，共选出新一届村委会班子成员109290人。如图1、图2所示，班子整体素质明显提高、结构更加优化，一大批政治素质好、有文化、年轻有为、群众公认的优秀人才被选进村委会班子。
图1 村委会主任结构。
省委、省政府高度重视这次换届选举，省委书记、省人大常委会主任赵洪祝同志多次作出重要批示，省委常委会多次专题研究。2011年1月，省委办公厅、省政府办公厅下发《关于认真做好村级组织换届选举工作的意见》，召开电视电话会议全面部署。省、市、县都建立了领导小组，特别是成立了由组织部门牵头、民政等部门参与的工作机构，抽调人员集中办公，这是我省的首次探索，实践证明，它对掌握工作进展、加强动态指导，发挥了重要作用。各地普遍反映，领导高度重视，组织坚强有力，是这次换届顺利进行的重要保障。
一是注重联系指导。县乡两级进一步落实县（市、区）委书记“第一责任人”、乡镇党委书记“直接责任人”，班子成员包片、党员干部包村的责任体制；组成督查组、工作组，下派“3人一村”的驻村小组，加强对一线工作的检查、督促和指导。各级党政部门充分发挥职能优势，如省纪委、省委政法委、省公安厅、省妇联等部门，联合或单独下发文件，就严肃选风选纪、打击违法行为、保障妇女权利等，提供支持配合。省司法厅还首次要求各级司法行政部门积极履行职责，动员组织律师等法律工作者，开展村务“法律体检”、选举“法律见证”等活动，积极提供法律服务和保障。
二是注重调研摸排。提前调查摸底，逐村建立选情台账，力求做到“五个清”，即村里基本情况清、党员群众思想状况清、村级班子现状清、经验教训清、影响换届选举因素清。如舟山市充分发挥“网格化管理、组团式服务”优势，利用网格工作载体，收集群众意见，制定选情分析表，切实做到选情早掌握、苗头早控制、矛盾早调处。
三是注重宣传培训。这次换届新政策新要求较多。在加强宣传、抓好培训方面，各地既坚持传统方式，又进行了新探索。如省、市、县三级换届办公室利用网络，宣传政策要求、交流特色做法、解答群众疑惑，起到了较好效果。又如湖州市为增强培训实效，采取“四分法”，“分层”：市、县、乡三级培训；“分条”：按职责分工开展业务培训；“分类”：对选举工作人员归类培训；“分步”：把握重要节点分步骤进行针对性培训。
各地把村委会换届作为推动农村基层民主政治建设的重要契机，积极探索，改进方式，不断推进选举民主化。
一是合理确定选举方式。上一届村委会选举，我省一些地方探索实行了“自荐海选”，这种方式扩大了民主，简化了程序，但在参选人素质把关上带来一些困难。为此，本次换届根据新修订的《村委会组织法》，将“自荐海选”规范为“自荐直选”，要求“自荐人”进行自荐报名，像候选人一样接受资格把关，由选民投票直接选举产生村委会成员，既深化了民主程度，符合当前我省基层民主发展实际，又保证了当选村干部素质。据统计，全省88.4%的村采用“自荐直选”，其中嘉兴、绍兴、衢州等地，全部采用“自荐直选”。
二是妇女委员、妇女村民代表专职专选。设置“双保险”，明确已选出的村委会中没有妇女成员的，另行选举时继续实行专职专选。根据《村委会组织法》提出的“妇女村民代表应占村民代表会议组成人员三分之一以上”的新要求，各地进行专门宣传发动和业务培训，推荐女党员、女团员、女能手、女骨干积极参选。全省97.1%的村采用专职专选，共推选产生妇女村民代表343224人，占村民代表会议组成人员的35.1%，比上届提高了23.2个百分点，达到了法定要求。
三是引导大学生“村官”参选。任职一年以上的大学生“村官”，可由本人提出书面申请，村选举办法明确选民资格，参加选举。实际工作中，各地采取“引导+培养”的方式，鼓励表现优秀、党员群众认可、有志于农村工作的大学生“村官”参选，为村委会班子注入新生力量。
（三）积极探索创新，努力形成提高村干部素质的长效机制。
各地既着眼于换届，加强引导，严把素质，真正选出好班子、好干部，也着眼于长远，建立健全承诺制度，增强村干部履职的主动性和积极性。
一是树立正确选人导向。全面推行“先定事、后选人”制度。指导各村根据实际，制定三年发展目标和具体任务，并要求参选人围绕目标和任务开展竞职，引导党员群众“以事识人、以事选人”，形成事业选人的良好导向。同时，注重典型引导，利用广播、电视、报纸、网络等，大力宣传“十佳村干部”、优秀新农村建设“领头人”先进事迹。
二是引导各村在选举办法中提出资格条件。通过“政策引导”加“指导村选举办法制定”的方式，根据《村委会组织法》的新规定，提出候选人（自荐人）资格条件，引导各村写入村选举办法，由村民会议或村民代表会议讨论通过，作为选举依据，也作为村民共同遵守的选举准则，切实防止把近年来有严重违法违纪行为和丧失行为能力的人，选为村干部。同时，配以完善的资格联审制度，组织法院、公安、司法等单位和部门做好联审、复审。
三是完善履职约束机制。建立“三项承诺”制度，要求候选人（自荐人）就遵守选举纪律、杜绝不正当竞争行为，确定任期、年度工作目标，认真履行职责、遵纪守法，分别作出竞职承诺、创业承诺和辞职承诺。此举规范了参选行为，杜绝了“乱承诺”、“空承诺”。如，天台县平桥镇张思村新当选村主任说：“我现在一天也不敢偷懒，选前承诺修水渠的事一定要完成，春耕时一定要把水引到田里，否则，我这干部就难当了。”。
（四）把握关键环节，扎实推进选举规范化和程序化。
进一步细化操作规则，完善选举程序，规范选举环节，保证了选举程序合法性、选举过程公开性、选举结果有效性。
一是抓好选民登记环节。依法开展选民的资格确认、审核和登记工作。在外来人口选民登记上进行了一些探索与创新，规定非本村户籍居住一年以上的，可由本人申请参加选举，经村民会议或村民代表会议决定是否登记为选民。全省共有非本村户籍125457人登记为选民，占比0.5%，进一步体现了村民自治的民主性和自治性。
二是完善委托投票和限制使用流动票箱。严格执行法律要求，把委托关系限定为本村具有选举权的近亲属，并审核公告委托情况。杭州等地还专门设计了委托选票，选票上注明委托人、被委托人姓名和关系。限制流动票箱，确需设置的，必须经乡镇（街道）审核同意，并公布使用、管理情况。据统计，全省使用流动票箱的村数3167个，比上届减少了7.6个百分点。嘉兴、衢州等地，全部取消了流动票箱。
三是科学设置选举现场。普遍设立秘密写票处，因村制宜建立循环式、隔离式、流水式等领票、写票、投票方式，保障村民不受干扰、自主表达意愿。丽水、金华等地实行参选人“集体回避制度”，参选人先行投票后，集体离开现场。乐清市等地在选情复杂村选举现场统一安装“全球眼”或摄像机，加强监控，维护秩序。
从严从紧抓选风选纪，省级相关部门联合颁布“十条禁令”，各地把严肃纪律贯穿整个换届过程，着力营造风清气正的选举环境。
一是加强选前选中教育引导。建立候选人（自荐人）谈话制度，选前个别谈心、集体谈话，教育所有参选对象依法参选；选中发现拉票等苗头，及时约谈，防止演变为贿选等违法行为。有些地方还结合实际，扩大遵纪守法承诺范围，景宁等地要求农村党员签订遵守选纪承诺书，建德等地在工作人员中开展工作纪律承诺，绍兴越城区还引导全体选民通过《选举公约》进行集体承诺，营造了有序参选、理性投票的氛围。
二是加大违法违纪行为打击力度。各地结合实际，进一步明确贿选等违法行为的标准和界限，坚持发现一起、严查一起。全省公安机关通过“春季攻势行动”，加大打击农村黑恶势力力度；温州等地通过“清风行动”、“春雷二号”行动，开展涉黑涉恶专项整治，并在重点、难点村选举日，派出警力维护现场。
三是加强社会监督。宁波、台州等地借助社会力量，建立选举观察员或监督员制度，组织各级党代表、人大代表、政协委员以及老党员、老干部、老教师担任监督员、观察员，开展选风巡查、工作观察。各地还主动公布举报电话和受理地点，接受社会监督。
四、面临的困难和问题。
近年来，城乡统筹发展，新农村建设大力推进，各级政府对农业农村的扶持力度加大，村干部报酬、选拔机制也不断完善，农村工作和村干部岗位吸引力大大提高。这次换届，许多地方自荐报名人数多，甚至出现八九个人争一个位子的情况。竞争越来越激烈，票数容易分散，选举一次成功率不高，成本加大，给组织工作带来较大难度。如何平稳有序高质量地选出村委会班子，这对各级党委政府提出了新要求。
随着我省工业化城市化加速推进，有些地方村集体资产规模日益扩大，如截至2010年底，杭州市村集体经济收入超百万元的村885个，占总村数的36.5%，村年收入最高的达1.5个亿。换届期间，有些群众来信来访反映村干部存在经济问题或违法违规处置“三资”（资源、资产、资金）情况。实际工作中，如何有效规避一部分人的不良参选动机，引导为群众谋利益、作风过硬、廉洁自律的人员当选，是一个不容忽视的问题。
这些年，经济发展使农村社会分层加剧，涌现出许多致富大户、经商能人，他们眼界宽、能力强，参与选举积极性高，但是有些人长期在外经商打工，对农村政策不熟悉，对村民自治工作不了解，有些人当选后往往不能保证足够的履职时间和精力。如何既保护他们的参选热情，把有本事的能人选为带头人，又能使他们真正回归，发挥作用、积极履职、带领致富、服务村民，需要进一步重视并加以分析研究。
此外，农村人口流动加大、城乡户籍制度改革推进以及互联网全面普及、利益表达诉求渠道多元，使村委会换届选举工作面临了一些新课题，需要进一步研究探索。
（二）扩大民主和有序竞争的有机统一有待不断加强。
这次换届，大部分地方采取“自荐直选”，扩大了民主，激发了村民参选热情，省里通过多种举措，努力营造了风清气正的选举氛围，但无序竞争现象在一些地方仍然存在。如何在扩大民主中推进有序竞争还面临一些困难和问题。
一是部分选民行使选举权还有待教育引导。近年来，通过一系列民主实践，农村群众民主参与积极性提高，但还有一些不能正确行使权利的情况，如有的村民行使选举权易受外界干扰，影响了选举结果择优性，不利于形成良性竞争；有的村民把民主简单化、利益化，只选“自己人”、“本房本族人”；个别村民甚至认为，这次换届贿选查得严、防得紧，整个过程下来，“没有吃上一顿饭，收到一包烟，一点好处没得到”。对此，还需要继续加强宣传教育。
二是有些参选人不能正当行使民主权利。贿选出现了一些新情况，不正当竞争行为更加隐蔽、复杂，由“地面转为地下”，“台前走向幕后”，少数财力雄厚的参选人直接送现金，或借过节看望亲戚朋友之便送礼拉票，截止5月3日，全省查处贿选人数107名。
三是少数基层工作人员对推进基层民主重要性认识还不够。一些一线工作人员，存在怕出事、嫌麻烦的心态，在具体指导中，有的过分求稳，倾向于民主走过场；有的工作简单，对贿选行为的多变性、复杂性缺乏足够认识；个别人甚至认为只要能力强、带好班子、协助乡镇工作，哪怕参选人有点不正当竞争行为，也不影响大局。这些都不利于基层民主的健康发展。
（三）选举中不依法依规问题仍有出现。
这次换届，十分注重规范选举程序和环节，但有的地方组织工作不够细致严密，部分工作存在粗糙、简单化现象。有的工作人员把“于事简便”等同于简单操作，习惯于老经验、老办法，没有严格按照程序要求操作。如法律规定，“选举期间外出不能参加投票的”，可以进行书面委托。有的选民为了图省事，在家的也委托户内亲属投票，加上个别乡镇由于委托手续简单、审核不严，导致委托投票数占到了选民总数的三分之一。个别村选举还存在程序违法，第一次选举做到了依法依程序，另行选举为了抓紧时间，出现了违规操作，允许一人代领、代投好几张亲戚朋友选票，造成了当地村民的不满，选举结果最后被乡镇选举工作指导机构宣布无效。
此外，这次换届妇女委员和妇女村民代表专职专选，成效明显，全省村委会女性成员村均1.04人。但个别地方由于村党组织已有女性成员或缺乏合适人选等原因，村委会没有选出妇女成员。另外，全省约有0.8%的村，妇女村民代表未实现“占村民代表会议组成人员三分之一以上”的法定要求，有待今后在工作中，注重对妇女优秀人才的培养。
（四）相关法规需要进一步完善。
一是村民选举委员会产生、职责有待完善。选举中，村民选举委员会作用突出。《村委会组织法》规定村民选举委员会由村民会议、村民代表会议或各村民小组会议推选产生。具体产生程序和推选方式，没有进一步规定。实际中，对村民选举委员会及其成员的履职也缺乏监督，为此，需要进一步细化完善。
二是村民代表和村民小组长推选需要细化。由于召开村民代表会议简单易行，农村许多民主决策事项，一般都由村民会议授权的村民代表会议决定。村民代表竞争激烈，是这次换届的一个突出现象，截止5月3日，全省共查处村民代表推选违法违纪案件数1191件，占查处违法违纪案件的75%。省里指导文件对村民代表、小组长推选作了规定，一些地方也出台了推选办法，但由于一直以来的习惯，一些村仍存在推选不规范的问题，还有一些村的村民代表、小组长的产生方式随意性较大，素质参差不齐，与履职要求有一定差距。因此，对推选程序、推选方式、权利和义务等，都需要从立法层面加以规范，形成约束力和强制力。
三是对一些不正当竞争行为的认定还难以把握。这次换届，省里规定，候选人（自荐人）及其亲友直接或指使他人用财物或者其他利益收买本村党员、选民、选举工作人员或其他候选人（自荐人），都是贿选。应该说贿选界定比以往更加明确。但由于各地实际情况不同，对数量、轻重的认定，存在较难准确把握的问题。
五、下一步工作对策和建议。
村民自治，是我国基层民主政治建设的重要内容，体现了人民当家作主的社会主义民主政治的本质特征。选好配强村干部队伍，搞好村民自治，是扎实推进农村新一轮改革发展、建设社会主义新农村的重要任务，也是为 “十二五”规划实施夯实基层基础的必然条件。
一是积极稳妥推行“自荐直选”，扩大基层民主。结合实际，在选择符合村情的选举方式基础上，努力扩大“自荐直选”范围。进一步完善“自荐直选”程序，创造条件，鼓励农村优秀人员参选，优化方式，充分尊重选民意见，在选好选优的过程中，提高选举质量，降低选举成本，推进民主理性发展。
二是维护选民自主权，保障村民利益。既要尊重每个选民的基本权利，更要维护全体村民利益。从农村经济社会发展实际出发，引导村民合法合理地制定村选举办法，设定资格条件，努力把素质高的人员选进村委会。继续完善资格条件审查制度，建立健全信息库和联网制度。
三是依法规范选举，倡导有序公平竞争。认真抓好法定环节，严格委托投票办理、审核程序，继续减少流动票箱，注重选举现场的精细化设计和管理。多创造条件，通过竞职演讲、统一走访选民等形式，提供合法、公平的竞争平台。继续采取有力措施，依法查处贿选拉票等违法违纪行为。
四是不断丰富民主选举实践。探索村委会委员定岗定职选举的办法，进一步增强选人针对性和有效性。继续借助社会力量，加强对选举工作监督。积极利用网络，增加与网民的互动交流，扩大群众对选举工作的知情度和参与度。
（二）进一步推进民主决策、民主管理、民主监督的规范化、制度化。
实践证明，选举中出现的一些矛盾问题，很多是决策不民主、管理不规范、村务不公开的结果。要高度重视选举后的制度建设，推动民主选举、民主决策、民主管理、民主监督“四个民主”的均衡协调发展，提高村民自治整体水平。
一是形成村民代表会议正常履职、约束机制，推进民主决策、科学决策。改进村民代表会议制度，完善议事、表决等程序。加强村民代表法律、业务培训，提高议事决事水平。完善村民代表联系村民制度，重大事项由村民代表征求村民意见后，再讨论决定。避免决策权长期由村民代表会议行使，根据法律规定可以召开三分之二以上户代表参加的村民会议，讨论重大事项，对村民代表会议形成正常的监督。
二是健全民主管理制度，推动基层社会管理和服务体系建立。建立完善村委会日常工作制度，细化职责，约束村干部行为，加强村务管理和服务。尤其要适应新形势下加强社会管理的需要，进一步发挥我省制度创新优势，把村务管理纳入基层社会管理和服务体系建设中，在协调农村利益关系、规范村民行为、化解矛盾、维护稳定和谐方面，发挥积极作用。
三是完善民主监督制度，形成长效机制。完善村委会年度报告工作制度。建立健全村委会成员正常考核机制，定期督查村干部承诺目标落实情况，依照《村委会组织法》的新规定，每年至少进行一次民主评议，连续两次被评议不称职的，其职务终止。进一步规范村务公开内容、时间、形式和次数，接受村民监督。充分发挥村务监督委员会职责。
（三）完善政府引导和村民自治有效衔接的体制机制。
正确认识和处理政府引导和村民自治的关系，不能放任自治，也不能包办代替。在保障村民自治权利的过程中，调动农村群众参与基层经济社会建设的积极性。
一是加强政策法规引导规范。推进村民自治相关法律法规贯彻实施，积极研究村委会选举面临的新情况，对一些事关基层政权稳定的关键问题，如资格条件设置、民主选举方式采用、破坏选举行为查处等，加强指导把关。更加重视选举后的自治工作，指导农村干部群众健全完善村民自治章程、村规民约和村级组织工作规则。探索实现党内民主和基层民主有机结合的有效形式，通过发挥党员村委会成员、党员村民代表的作用，夯实基层组织，强化基础工作。
二是加强农村管理人才的培养培训。这些年，大量农村劳动力外出经商、打工、上学、入伍，有些地方年轻接班人较少，呈现“青黄不接”的苗头。要加强村级后备干部队伍建设，提前推选一些青年力量担任村民小组长、村民代表、计生员、报账员等，参加日常村务管理。同时，依托党校、农技校以及现代远程教育网络等阵地，加强在职村干部任职培训，不断提高履职素质、科学管理水平。
三是尊重群众主体作用。围绕落实农村群众的知情权、参与权、表达权、监督权，进一步发挥广大农村群众的主体作用。广泛动员农村群众参与村民自治实践，建立健全农村不同群体之间的利益表达机制、矛盾调处机制和权益保障机制，激发农村社会发展活力。
（四）修改相关地方性法规。
我省村委会组织法实施办法、村委会选举办法两个地方性法规的修改，已列入常委会今年立法计划一类项目。根据调研情况，建议以下内容作进一步修改和完善。一是细化村民选举委员会、村民代表、村民小组长的推选。这三支队伍在村民自治中发挥着重要作用，急需对推选程序、方式以及履职责任等具体细化。二是进一步保障妇女选举权利。设置“第三个保险”，规定妇女成员空缺，补选应专职专选。三是依法处理村级组织关系。这次村党组织、村民委员会、村务监督委员会和村经济合作社四个村级组织同期换届，从精干高效出发，交叉任职比例大大提高。如何有效避免兼职而不混淆职责，使村委会等村级组织在村党组织的统一领导下，协调配合，又能发挥各自应有的职能作用，是应该研究的一个重要问题。四是依法推进农村社区建设。结合我省农村社区建设的实践成效，就加强农村社区服务管理，作出符合实际的制度创新规定。五是把有效的经验和政策上升为法规。“先定事、后选人”和“三项承诺”制度，在村选举办法中提出资格条件并进行审查，“自荐直选”，妇女成员专职专选等做法，经过实践检验，受到了基层群众的认可和支持，在选好村干部、严肃选纪方面，发挥了积极作用。对此，要总结完善，采纳吸收到相关的法规中去，为今后村委会换届工作提供更多法律依据。