基层法院提高民事案件简易程序效率问题研究
;[内容提要]民事诉讼简易程序作为我国基层法院审理第一审简单民事案件的诉讼程序，是与普通程序并存的第一审程序之一，有其重要的价值基础。据统计，我国基层法院所审理的民事案件有80%—90%适用简易程序。在现阶段，由于司法准入门槛提高，法官新老交替正出现青黄不接，而各类民事案件正以较高的速度增长。如何从程序上改革民事案件的审理，在保证案件质量的同时，提高审判效率，以减轻法官压力，促进经济快速发展，是一件刻不容缓是司法改革大事。简易程序是对普通程序的简化，但它并不是普通程序的附属程序，也不是普通程序的辅助性程序。它有自己特定的适用范围，特有的功能及价值。本文拟针对目前基层法院的审判现状，就简易程序适用范围、存在价值、现实设计上的不足及完善机制方面，从提高民事案件简易程序效率的角度进行分析，并提出改革和完善该程序的一些思路。 ; 无论如何处理民事案件，只要在民众能够承受的底线内，那么案结事了的司法目的就能达到。否则，我们只有寻求绝对权威的法律上的程序公正和实体公正。——本文作者。
; 一、引言。
; 我国民事诉讼中 的简易程序，是指基层人民法院及其派出法庭审理第一审简单民事案件和简单经济纠纷案件所适用的程序。
; 简易程序是与普通程序并存的独立的第一审程序之一。在内容上，简易程序是普通程序的简化，但它并不是普通程序的附属性程序，也不是普通程序的辅助性程序。简易程序与普通程序有自己的特定适用范围；同时简易程序与普通程序又有一定的联系，简易程序没有规定的内容，要适用普通程序的有关规定。在立法上，设立简易程序，是以案件与审判程序的适应性为依据的，客观上，案件有简单和复杂之分，因而，审判程序也有简易程序和普通程序之别。简易程序的设立，既有助于当事人通过诉讼更有效地维护自己的合法权益，也有助于人民法院提高办案效率，使诉讼中人财物的配置更趋于有效、合理。
; 简易程序设置的目的，是为基层法院快速、简捷审理第一审普通民事案件，方便当事人诉讼，提高解决民事纠纷效率。然而，随着改革开放的深入，市场经济的高速发展，经济交往日益频繁，人们法制意识不断提高。我国的民事纠纷案件每年在以5%—10%的速度递增，其中特别是简单民事纠纷和经济纠纷案件增长较快。从2002年开始最高法院改革法官任职条件，规定初任法官必须通过国家统一司法考试，许多老法官因为年龄原因相继退休，新任命的法官远远跟不上退任法官的人数。笔者所在叙永县法院近五年来离任和退休法官人数达11人，今年又有约8名达退休条件的法官将退休。在五年中，只有今年4月新任命了两名初任法官。而全国大部分地区（主要指西部地区）的基层法官人数与叙永法院一样，每年都在以惊人的数量在聚减，有的基层法院甚至只有两名法官，连合议庭也难以组成。从上述分析可以看出，法官的数量的不断减少，而案件数量在不断增多。目前，在国家还未采取有效措施解决基层法官人数不足的情况下，如何从程序上改革民事案件的审理，以提高民事案件效率，缓解法官压力，及时解决当事人纠纷，已经迫在眉睫。在国外，许多国家和地区如日本、美国、台湾等，在上世纪***十年代已实行了民事简易程序改革，把当事人和法官从讼累中解脱出来，其中有许多经验值得效仿。因此，结合我国国情，借鉴国外民事简易程序改革和审理的先进经验，笔者对改革我国民事简易程序提高案件效率问题发表如下的一些看法。
; （一）简易程序的设置是现代法治社会的一般趋势。
; 由于纠纷在本质上是主体行为与社会既定秩序和制度以及主流道德或对之的反叛，纠纷隐喻着对现有秩序的破坏。因此，西方国家自20时间以来，面对随着经济的增长，利益冲突增多，各种矛盾纠纷总量急剧增长的情势，纷纷探索解决之道。从世界各国的探索来看，各国把注意力主要集中在两个方面：一是引进东方经验——逐步建立和完善诉讼前的调解制度，使一些纠纷由调解处理不再进入诉讼，一是从改善诉讼制度的角度，在诉讼制度中创立或进一步完善简易程序，试图通过改革简易程序的适用范围以提高诉讼效果来减轻这一压力。总体上看，由于很多西方国家的法官人数固定，根本不存在靠增加法官人数以减轻案件压力的可能性，在诉讼制度中创立、完善简易程序并扩大其适用范围便成为必然的选择。到目前为止，西方国家几乎都在诉讼体系中设立了简易程序，而不论是民事诉讼还是刑事诉讼。综观各国设立简易程序的目的无不是为了解决案件积压提高诉讼效率。
; 在我国，情况略有不同。法官人数不固定，在一定程度上还存在增加法官人数来减轻案件压力空间。但近年来，法官人数膨胀的空间已风光不再。因此，要从根本上解决案件积压、提高诉讼效率问题，必须再一次向西方学习在简易程序，在简易程序上寻找突破口。完善简易程序、扩大简易程序适用范围，在某种程度上就应当成为当今司法体制改革的重要方面，这也是提高诉讼效率的根本途径。
; 总之，在民商纠纷日益增多，人民法院审判工作面临巨大压力的情况下，在“公正与效率”的世纪主题下，提高诉讼效率，减轻当事人讼累，节约诉讼成本，改革和扩大民商案件简易程序的适用范围势在必行。
; （二）改革和扩大简易程序的适用范围是提高诉讼效率、推进司法公正的重要手段。
; 首先，改革和扩大简易适用范围有利于节约诉讼成本，提高办案效率。适用普通程序审理案件，常常使一些重大、疑难复杂的案件没有足够的时间和审判力量去进行认真审理。而使那些简单的案件沦为陪衬，庭审走过场，既浪费时间，又浪费人力、物力、财力资源。适用简易程序，则可以缩短审判时限，全面提高工作水平。
; 其次，改革和扩大简易程序的适用范围有利于保障当事人的权利。统一适用普通程序审理民事案件，常常造成诉讼拖延，甚至使一些企业在诉讼中被拖跨，或者即使胜诉也丧失时机而变得没有任何意义，严重侵害了当事人的合法权利。适用简易程序有望避免这些弊端。
; 再次，改革和扩大简易程序的适用范围有利于增强法官工作积极性和责任心，有利于提高法官业务素质。简易程序由发独任审判，因此适用简易程序审判案件，法官既受时间的限制，又要承担可能导致错案的风险。权责统一，则法官势必增强责任心，充分发挥能动性，严把质量关。现在基层法院法院法官普遍抱怨，案子太多，整天忙于办案，根本没有时间去学习提高。适用简易程序则可以为基层法官提供更多的时间去学习，以提高业务素质。
; 三、基层法院适用民事诉讼简易程序的范围应当修订为以简易程序为原则，以普通程序为例外①。
; 根据《民事诉讼法》第一百四十二条的规定，适用简易程序的案件只能是事实清楚、权利义务关系明确、争议不大的简单民事案件。根据《最高人民法院关于适用中华人民共和国民事诉讼法若干问题的意见》（下称《民事诉讼法意见》）第一百六十八条的规定，事实清楚是指当事人双方对争议的事实陈述基本一致，并能提供可靠的证据，无须人民法院调查收集证据即可判明事实、分清是非；权利义务关系明确，是指谁是责任的承担者，谁是权利的享有者，关系明确；争议不大，是指当事人对案件的是非、责任以及诉讼标的争执无原则分歧。
; 《简易程序规定》在《民事诉讼法意见》的基础上对不得适用简易程序审理的案件进一步作出了明确的规定。根据《简易程序规定》第一条的规定，下列情形不得适用简易程序：（1）起时被告下落不明的；（2）发还、重审的；（3）共同诉讼中一方或者双方当事人人数众多的；（4）法律规定应当适用特别程序、审判监督程序、督促程序、公示催告程序和企业法人破产还债程序的。
; 由此可知，《民事诉讼法》对简易程序的适用作了原则性的规定，《民事诉讼法意见》、《简易程序规定》对不得适用简易程序的情形作了禁止性规定。可以说，现行《民事诉讼法》及其司法解释对民事诉讼程序是以普通程序为原则，以简易程序为例外。因此，笔者建议，基层法院适用民事诉讼简易程序的范围应当修订为以简易程序为原则，以普通程序为例外。这是因为：根据我国《民事诉讼法》的规定，适用普通程序审理的案件应适用合议制。实际上，我国现有的司法资源是无法满足这一要求的，不少基层法院还大量存在书记员、职工等非法官审理案件的现象，此与《民事诉讼法》的规定相违背，程序违法，就难保实体公正。同时，合议庭“空洞化”的现象仍有增无减，除主审人不得不用心审理案件外，其他合议庭成员是履行“陪坐”义务和在合议笔录中表明“同意承办人意见”及签名，更有甚者，名字也是他人代签的。自1996年以来对基层法院所审理的民事案件卷宗评查，适用简易程序的民事案件占所有评查民事案件的80％以上。在适用普通程序的案件中，真正能够发挥合议庭作用的案件不到5％，95％以上的案件是披普通程序的“外衣”，实为“独任审判”。从国外发达国家审判组织的情况看，英美法系国家审理普通案件的初审法院，原则上实行的是独任制。而德国、法国等大陆法系国家也在不断地扩大独任制的适用范围。借鉴国外的有益经验和结合我国司法现状，完全没有必要搞这种形式主义的普通程序，浪费有限的司法资源用。法官不应当忙于“陪审”、“陪坐”，而应当把有限的时间用到提高业务素质上，这才是提高司法效率，实现司法公正的根本出路。适用简易程序审理案件，有利于实现简便、快捷、高效的诉讼价值目标，有利于缓解“诉讼爆炸”的矛盾。
; 同时，笔者认为，《简易程序规定》第一条规定不得适用简易程序的情形，颇值商榷：
; 1、起诉时被告下落不明的，可以适用简易程序。虽对于被告下落不明的案件，需要适用公告送达的方式，即需要公告送达起诉状副本与开庭传票，一次公告就需要六十天，但还有足够的时间将案件审结。我们知道，起诉时被告下落不明，一般不应诉，开庭审理又是“走过场”，完全可以当庭宣判，当庭送达文书。当然，最好是在修改《民事诉讼法》中将公告送达时间缩短为30日、45日等。
; 2、发还、重审的，可以适用简易程序。发还、重审的案件，无外是程序问题或事实问题，并且在二审裁定书或发还意见书明确了程序或事实存在的问题及应当如何处理。因此，发还、重审的案件还相对简单些，既然简单，何必在《民事诉讼法》、《民事诉讼法意见》、《简易程序规定》中规定必须采用普通程序审理呢？为什么不能采用快捷、高效的简易程序呢？
; 3、共同诉讼中一方或者双方当事人人数众多的，可以采用简易程序。共同诉讼，案件相对复杂些，但并非全部复杂疑难，仍有诸多简单案件。如众多农民工状告某公司拖欠劳务报酬，该案可谓集团诉讼，但基本案情并不复杂，适用普通程序的话，案件的审理周期必然过长，不利于及时保护农民工的合法权益。因此，适用简易程序，就能快捷、高效地保护农民工的合法权益，就能更好地落实司法为民。在目前情况下，遇到此类案件，若采用简易程序审理，岂不落了个程序违法的“罪名”。是故，《简易程序规定》不能作出“一刀切”，而应当做到原则性与灵活性相结合。
; 4、法律规定应当适用特别程序、审判监督程序、督促程序、公示催告程序和企业法人破产还债程序的，可以适用简易程序。在审判监督程序中，案件亦有简单和复杂之分，对简单案件适用简易程序，应当无可厚非。作为督促程序，是指债权人申请法院向债务人发出支付令，督促债务人给付以金钱、有价证券为内容的债务而采用的一种特殊程序。在德国、日本等国家，进入法院的案件有一半以上是通过督促程序得到处理的。其意义在于：一方面，督促程序以非讼程序解决诉讼问题的特点，过滤掉大量的无争议案件，减轻了诉讼机制的压力，且有利于非讼与诉讼两种程序的进一步融合和民事司法制度纠纷解决机能的进一步加强。另一方面，为民事案件的当事人提供了诉讼之外的救济手段。通过援用非讼程序，当事人可以减少许多不必要的开支，以较少的成本投入获得与诉讼方式同样的效果。我国市场经济发展中出现了大量的债权债务纠纷，其中有相当一部分是双方当事人对债权债务本身并无争议，债务人只是不愿主动履行或拖延履行，债权人向法院起诉，也只是为了获得一份可以强制债务人履行义务的法律文书。对这类债务案件，运用督促程序予以处理是一种非常好的方式。我国《民事诉讼法》专门规定了督促程序，但由于立法没有给督促程序的正常运行提供必要的条件，导致了督促程序实施的效果不佳，在某些地方甚至形同虚设。因此，可以德国督促程序的设置和运行为范例，在比较研究的基础上，找出我国督促程序实施效果不佳的病因，重塑我国的督促程序，以发挥其应有的作用。公示催告程序和企业法人破产还债程序同样可以适用简易程序，这类案件中，同样存在大量简单的案件，如“无产可破”的企业法人申请破产，就相对简单些。
; 综上所述，笔者认为，基层法院适用民事诉讼简易程序的范围应当扩大，在将来修改的《民事诉讼法》中应当明确以简易程序为原则，以普通程序为例外，即对基层法院受理的民事案件，原则上均可适用简易程序审理，适用普通程序审理作为一种例外，对适用普通程序审理的案件类型作出明确规定，除此之外其他案件一律适用简易程序审理。如有下列情形之一的民事案件，应当适用普通程序：（1）法律明确规定适用普通程序审理的；（2）属于新类型案件的（新类型案件适用法律较为复杂，建议以省为单位，由省高院制定某一时期新类型案件标准）；（3）当事人一方或双方要求适用普通程序的（我国的民事诉讼模式逐渐由依职权主义转向当事人主义；（4）在基层法院辖区内有重大影响的案件。