论人身权、财产权的行政法属性
[摘 要] 人们对于人身权、财产权一般都是从民事权利的意义来理解的，而在行政法上，行政相对人作为人身权、财产权的享有者，其履行义务的对方并不是民事主体而是行政主体，行政主体所承担的相应义务较为特殊：行政主体不得以行政权力加以侵害；行政主体必须履行行政职责加以保护；行政主体应当依法确认并授与这些权利；行政主体要保证公民一方这些权利的实现等等。行政主体对应义务的多样化，实际上已反映了公民一方作为民事主体在民法意义上的人身权、财产权，在行政法领域已成为行政相对人具有行政法属性的人身权、财产权，两者具有差别。行政相对人的人身权、财产权可以表现为：人身、财产不受行政权力非法侵害的权利；企业、事业单位的经营管理自主权，对行政主体非法侵害人身、财产的抵制权利；人身、财产利益的取得权，人身、财产受行政主体保护的权利；行政契约权，人身、财产权益受行政权力违法侵害后有获得赔偿的权利等等。正确认识和掌握这种差别，十分有利于行政相对人人身权、财产权的有效实现和保护。
; [关键词] 人身权；财产权；行政法属性；行政相对人权利。
; 人身权、财产权是我国宪法和法律赋予公民、法人或其他组织最基本、涉及范围也最广泛的权益。根据我国行政诉讼法、行政复议法及国家赔偿法的规定，我国行政诉讼制度、行政复议制度及国家赔偿制度对于行政机关违法行使职权侵害公民、法人或其他组织（以下均简称公民一方）合法权益的，重点所保护的就是该“合法权益”中的人身权、财产权。如我国《行政诉讼法》第11条具体列出的人民法院受理的各种行政案件，涉及公民一方人身权、财产权的案件占绝大多数比例。但习惯上人们对于此处所称的人身权、财产权都是基于民法意义来理解的，即它属于民法属性的权利，行政法学界几乎没有从行政法角度来探讨这类权利。本文试就人身权、财产权的行政法属性谈谈看法。
; 人身权、财产权有着广泛的内容，从一般民事权利的意义来理解，人身权是指与人身不可分离而又没有直接经济内容的权益，其可以分为人格权和身份权两大类。人格权具体包括人身自由、生命健康权、荣誉权、名誉权、名称权、姓名权、肖像权等；身份权具体包括亲权、监护权、著作权、发明权、发现权等。财产权是具有一定物质内容的、直接体现为经济利益的权益，包括物权、债权、知识产权等，而每一种财产权又包括占有权、使用权、收益权和处分权等等。这是从民事权利角度静态地说明人身权、财产权，特别是仅从权利享有人单面角度而作的说明。将其置于民事法律关系之中，我们在交互关系的意义上可以发现这些权利是需要相应的民事义务来对应的，也就是说，作为另一方民事主体的对方，有着不得侵害的义务。但在行政法上，双方的交互关系不是民事法律关系而是行政法律关系，此时，公民一方作为人身权、财产权的享有者，其对方已不是民事主体而是行政主体，行政主体所承担的相应义务，已不同于一般民事主体所承担的义务，这些义务更多、更特定化，如它们包括有：行政主体不得以行政权力加以侵害；行政主体必须履行行政职责加以保护，行政主体应当依法确认并授与这些权利；行政主体要保证公民一方这些权利的实现等等。行政主体对应义务的多样化，实际上已反映了公民一方人身权、财产权的某种变化：公民一方作为民事主体在民法意义上的人身权、财产权，在行政法领域已成为行政相对人具有行政法意义上的人身权、财产权，两者会有一定差别。认识和分析这种差别，十分有利于我们更好地运用行政诉讼制度保护公民、法人和其他组织作为行政相对人的人身权和财产权。
; 公民一方在民法意义上作为民事主体具有的权利，与在行政法意义上作为行政相对人所具有的权利有许多基本差异。在我国，由于立法表述上的原因，“行政相对人”与“公民、法人和其他组织”往往被人们所通用，公民、法人和其他组织也可以是一个民法概念，由此导致我们过去对行政相对人的权利义务与公民、法人和其他组织的权利义务未加以认真区分。行政相对人权利被有的学者称之为相对于国家“公权”而言的“私权”[1].“私权”之所以“私”，从该权利享有主体的“私人”身份来讲，无疑是正确的。但是从另一角度理解，“私权”一语尚不够明确，因为它易于同私人在“私法上的权利”混淆。行政相对人的权利其实是私人一方在行政法（公法）上的权利，或者说是在行政法领域中由私人一方对行政主体享有的权利。这就有一个要认真思考的问题：公民一方的行政法权利与公民一方的民事权利有没有不同？这两类权利有没有行使和保护上的差别？20世纪初日本学者美浓布达吉指出：“所谓私权，只是存于私人相互间的权利，国家对之处于第三者的关系，反之，若为公权，国家或公共团体本身居于当事者或义务者的地位，因此，国家对人民权利的保护方法因公权或私权而有显著的差异。公法和私法的特殊性即存于此点。”[2]（P124）日本还有行政法学者明确提出：“私权，主要是为保护作为权利主体的私人利益（多半是经济性利益）而予以确认的，其发生、变更和消灭，根据私人自治的原则，一般委任给私人的自由意志。而私人公权，不仅是为保护权利主体自身的个人利益而赋予的，而且是为了实现公共利益，或者说主要是为了实现公共利益而确认的。因此，关于私人公权，一般认为，有必要予以不同于私法的特殊保护。”[3]（P190）在德国行政法学者那里，私人公权利是“指个别的人依‘公法’所赋予的‘法律上的权力’，以追求个人的利益为目的，而可以要求国家（或类似的团体）作一定的行为（包括作为、不作为或忍受）的权能”[4]（P72）。台湾一位行政法学者则明确指出：“公权利是行政法律关系中的核心项目，在行政法上的权利义务关系中，人民对行政官方可以主张的项目，即属于公权利。”[4]（P72）在这里，有两点是具有启发性的：其一，他指出了行政法律关系；其二，他所称的权利是“人民对行政官方可以主张的项目”。由此可以认为，行政相对人权利作为行政法学上的概念，是公民一方在以行政相对人身份出现时的所具有的权利，它是由行政法所规定或确认的，在行政法律关系中由行政相对人享有、并与行政主体的义务相对应的各种权利。它与公民等一方以民事主体身份出现时所具有的权利不同在于：其一，行政法律关系因行政法的规定而形成，其权利是反映该类法律关系特点的权利。行政法作为调整行政关系的部门法，是在与行政主体相互关系的结构上来确定行政相对人权利的，行政相对人与行政主体在权利义务关系上所具有的这种特别“相对性”，是行政相对人权利的标尺。这也就是说，行政相对人权利，只存在于行政法律关系的权利义务结构中。在行政法律关系的框架中，对应着行政主体的相应义务，即以行政主体的义务作为其参照系来认识行政相对人权利，是对行政相对人权利的基本定位，正是这一定位使行政相对人权利具有特殊性。从公权利的提法上讲，它属于公民一方对应于国家（行政机关）的公权利，其二，行政相对人权利是在行政活动中发生作用的权利。行政活动是行政机关的管理活动，从本质上讲，行政活动是行政机关行使行政权力的活动。行政活动是行政权力的运用过程，不是公民一方进行的所有的活动的过程，因此公民一方的权利并不都等于是行政相对人的权利，只有公民进入行政活动后所具有的权利，才成为行政相对人权利。行政相对人的权利具有以下特征：
; 行政法以规定行政主体与行政相对人之间权利义务的方式来调整行政活动范围的社会关系，因此，凡行政相对人的权利，都应当是由行政法所规定或确认的权利。由行政法所规定或确认的行政相对人权利，又分为几种情况：一是单纯由行政法规定的权利。这一类权利仅由行政法来加以规定，其他部门法不宜也不应作出规定。如行政相对人对行政主体的处罚决定要求听证的权利等。二是既由其他部门法如民法规定、又由行政法规定的权利。这一类权利其他部门法已作出了规定，而行政法又予以规定和认可，特别是还就这类权利专门规定了行政主体的与之对应的义务。如国有企业法人的经营权等本是由民事法律来规定的，但同时又被行政法专门规定为经营自主权以及由自主而派生的拒绝摊派权，从而使这种权利具有对行政主体的特别针对性，并且还专门就企业的此类权利规定了行政主体有不得乱摊派的特殊对应义务，这种义务的本意是禁止行政主体以国家行政权力的强制性力量实施干预和摊派，它并不属于平等民事主体间应有的义务。由此，企业的这类权利就不仅仅只是其作为民事主体时的民事权利了，它同时还是企业法人作为行政相对人的权利。三是其他部门法如民法等规定了权利后，行政法为保护这类权利的实现而规定的从属性权利。在这里，民法等其他部门法规定的权利纯属公民等一方“私人”的私权利，它是主要的权利；而行政法在此基础上派生规定的权利，是为保障前者得以实现的权利，是从属性的权利。没有前者，后者的规定是没有意义的，但没有后者，前者则难以得到真正的实现。如公民、法人对自然资源的使用权属于民事法律规定的权利，而公民、法人对该使用权的归属和范围向行政机关请求确认的权利则属于行政法规定的权利，后一类权利是服务于前一类权利的。前一类权利是公民、法人作为民事主体相互之间的权利，而后一类权利则是公民、法人作为行政相对人对行政主体的权利。
; 行政法只调整行政活动范围内的社会关系，行政法规定着这一范围内行政主体与行政相对人之间的权利义务。换言之，行政相对人的权利也就是在这个范围内行使的权利。公民一方的有些权利只是在行政活动范围内行使，不在民事活动领域内行使，如参政权；有些权利既可在行政活动范围内行使，也可在民事活动领域内行使，如人格权、身份权等（这类权利具有行政法和民法的双重属性）。而在行政活动范围中行使的权利，才是行政相对人的权利。
; 权利权利与义务具有对应性，一定的权利需要一定的义务来使其得以满足。在行政法律关系的结构中，行政相对人权利已经被特定化了，它只能是对应行政主体义务的一种特定权利，它既不对应行政主体作为机关法人时的义务，也不对应其他法律主体的义务。这一点对于我们分析行政相对人权利十分重要。当然，有一种不作为义务是能对应任何权利的，义务人可以是任何人，义务则对任何人都是一样的，这就是不得加以侵犯的义务。如同米尔恩在《人的权利与人的多样性———人权哲学》一书中曾指出的那样：“侵犯任何人的权利都是不正当的。每个人因此负有不得做任何侵犯他人权利的事情的一般义务。这意味着至少有一项义务是与各项权利相对应的。这正是每个人不得做侵犯他人权利的事情的义务。它是唯一的必然与各项行为权相对应的义务。”[5]（P112—113）与这种一般义务所对应的所有权利都已无所谓类型，严格讲，这时的权利已不是具体的权利，而是抽象了各种权利中具有不可侵犯性这种共性本质的“一般权利”。但是，这种具有共性的义务如果具体到了不同特定身份的义务主体身上，并产生特定的法律责任（即法理学所称的第二性义务），它所对应的权利就有了特殊的种类性，成了与他类权利不同的权利。例如，以公民人身不受侵犯的权利而言，它本是一种对世权，可以针对所有的人，要求所有的人都履行不得侵害的义务。但是，当这种义务针对另一具有平等地位的公民一方并以民事赔偿责任为预示后果时，该“人身不受侵犯的权利”就是民事权利；而当这种义务是要求行政主体不得以行政权力非法侵害，并以特定的行政赔偿责任为预示后果时，该“人身不受侵犯的权利”就是行政法上的权利。如果公民、法人一方的某种权利只能要求另一平等主体公民的某种义务与之对应，这种权利就只能是民事权利；如果公民的某种权利只能要求具有行政权力的行政主体的某种义务与之对应，这种权利就只能是行政相对人权利；如果公民的某种权利既能要求另一平等主体公民的义务与之对应，又能要求行政主体的义务与之对应，这种权利就具有多重属性，它在不同的条件下会具有不同的性质。至于对人权，由于义务对象是具体的，义务的内容也具有特定性，因而更易于区分。例如，对于合同之债中公民的债权，我们就不能简单地只认为它是民事权利，如果债务人是另一平等主体的公民或法人（包括作为机关法人的行政机关），其合同是民事合同，这种债权就是民事权利；如果债务人是行政主体，其合同是行政合同，这种债权就是行政法权利。这种权利在民法上称为“债权”，在行政法上则应为“受益权”或称“获得行政给付的权利”。
; 行政相对人在行政法意义上的人身权、财产权易于同民法意义上的人身权、财产权混淆。混淆的主要原因在于：行政相对人相对于行政主体而言，是“私人”一方，私人一方的权利往往被人们认为是“民事权利”。民法意义上的人身权、财产权与行政法意义上的人身权、财产权的共同之处就是，它们都属于“私人”权利而不是公共权力，由于私人地位的相互平等性，这类权利又不具有直接的强制支配性，而只具有请求性。此外，两类人身权、财产权仅就其本身而言，并无形式上的差别。权利享有主体的共性及权利本身在形式上的同一性是它们易于混淆的重要基础。但是，这两类人身权、财产权仍是有区别的概念。相对于国家公权力而言，两类人身权、财产权都属于“私人权利”，但这并不能表明私人权利就没有类型上的差别。如果我们不是孤立地只从权利人的角度观察权利，而是从权利行使范围以及权利运用对象等角度观察问题，就会发现这两类权利的差别所在：
; 1.从权利的运用范围看，作为民事权利的人身权与财产权只是在民事活动中行使和享有的权利，而行政法意义上的人身权与财产权则属于在国家行政活动范围中行使和享有的权利。不同法律属性的人身权与财产权虽同为私人权利，但从权利的行使范围看，前者主要是基于商品交换以及由此产生的其他等量社会劳动交换的民事活动，后者则是国家的行政管理活动；前者发生于平等民事主体之间，是民事主体对民事主体的权利，后者发生于行政相对人与行政主体之间，是行政相对人针对行政主体的权利，因而各有侧重，其内容有一定的变化。由于行使的领域不同，民事权利与行政相对人权利可能互相发生性质的转换。公民一方的有些人身权、财产权，在行政活动中是行政法上的权利，在民事活动发生性质转换时成为民事权利；或者在民事活动中是民事权利，在行政活动中性质又发生变化，成为只针对行政主体、并由行政主体履行特定义务时才能享有的行政法权利。前者如公民因对国家有重大贡献而获得政府授予荣誉的权利，在行政活动中是行政相对人的荣誉获得权，在民事活动中则成为民事主体的荣誉享有权；后者如企业法人的经营权，在民事活动中是民事主体对财产的占有、使用和依法处分权，在行政活动中则转变成针对行政主体、并由行政主体履行特定义务的经营自主权。这类权利在不同的活动中、针对不同对象时就有了不同的性质变化。