优化我国宏观税负结构的思考

[摘 要] 税收负担，简称“税负”，是纳税人因履行纳税义务所承受的国家税收的状况或量度，反映一定时期内社会产品在国家 与纳税人之间的税收分配数量关系。近年来，理论和实践部门针对我国宏观税负是高是低进行了广泛而深入的讨论， 其中不乏许多真知灼见。相比而言，关于我国宏观税负结构问题的探讨相对较少。本文从剖析宏观税负的结构入手， 分析了我国宏观税负存在的一些结构性缺陷，提出优化我国宏观税负结构的建议和措施。 　　[关键词] 税收负担；结构分析；政策建议 　　 　　税收负担，简称“税负”，是纳税人因履行纳税义务所承受的国家税收的状况或量度，反映一定时期内社会产品在国家与纳税人之间的税收分配数量关系。我国自1994年税制改革以来，税收收入不断增长，连年创历史新高，2007年上半年全国税收收入完成24947亿元，同比增长29%。宏观税负是轻还是重已引起各界的广泛关注。然而，作为宏观税负的一个子课题——宏观税负的结构是否合理，是否需要优化却较少有所涉及。剖析我国宏观税负的结构，有助于我们深入理解和把握近年来宏观税负迅速提升的内在原因，有助于我们深刻领会宏观税负在结构上存在的缺陷，这些问题的化解，无疑有利于加深对宏观税负的认识，有利于进一步优化我国宏观税负结构，促进税收持续、健康、和谐地增长。 　　 　　一、我国宏观税负结构剖析 　　 　　通常，衡量宏观税负的指标有三种，第一、税收收入占GDP比重，即小口径的宏观税负；第二、预算内财政收入占GDP比重，即中口径宏观税负；第三、政府整个收入占GDP的比重，我们称之为大口径的宏观税负。本文研究的宏观税负除特殊说明外均指小口径的宏观税负。 　　(一)各税种占税收收入的比重不均衡 　　从理论上来讲，我国的税制结构是以流转税和所得税为双主体的税制结构，但从实际征收数额来看，却是以流转税为主体、所得税为次要地位的“跛脚双主体”税制结构。2006年国内增值税、消费税和营业税三项流转税共完成19909亿元，占全部税收收入的比重为52.9%，所得税占税收收入的比重只有30%左右，流转税比重较大，而从发达国家经验来看，所得税比重均在40%以上。在流转税中，增值税又占据绝对的主导地位，2007年国内增值税完成7779亿元，约占全部收入的31.18%。 　　目前，我国绝大多数地区(除东北三省、中部一些地区外)都采用生产型增值税。生产型增值税的采用是基于1994年税制改革时特定的经济背景和实现“提高两个比重”的改革目标，采用了“宽打窄用”的设计思路。客观而言，生产型增值税有效地遏制了过快增长的固定资产投资，确保了税收收入占GDP比重和中央税收收入占全部税收收入比重的快速提升，较好地实现了制度设计的政策目标。然而，随着经济环境的改变，经济发展模式从“粗放型”向“集约型”转变，生产型增值税已难以适应以技术创新为特征的新经济发展的要求。与此同时，随着金税工程的实施、推广和税收管理水平的不断提升，按较高税率设计的增值税实际税负偏重，如我们将现行的生产型增值税换算成消费型增值税，税率高达23%，同比，欧洲等实行消费型增值税的国家税负均在20%以下，税率明显低于我国目前水平。资料显示一些钢铁、采掘业企业的税负明显偏高，最高接近10%左右(见表1)。可见，我国现行生产型增值税的实施不利于高新技术企业以及基础行业的长足发展，不利于不同资本有机构成企业之间开展公平竞争，严重影响了产业的更新和升级换代，背离了构建“创新性国家”的战略发展目标。 　　(二)地区间税收收入与GDP的比例不协调 　　我国地区间经济发展水平总体上呈现出东、中、西部逐渐走低的阶梯发展态势：东部地区起步早，经济基础雄厚，经济发展迅速，西部地区起步较晚，经济基础薄弱，经济发展尚处于起步阶段，经济总量较小。然而，我国地区间税负比例并未呈现出与GDP同步增长的局面。在一些经济发达的省份，税收收入占GDP的比重远远低于一些经济欠发达的省份。从以下4个图例中可以看出，2005年GDP排名前十位的省份中，只有北京、上海、江苏三省(直辖市)位列地区税负排名的前十位，而地区宏观税负排名前十位的省(市、自治区、直辖市)有四位是经济相对落后的西部地区，若加上海南省，排名前十位中就有5位是经济相对欠发达的省份。在GDP排名前十位的广东省、山东省和浙江省地区宏观税负分别为12.02%、7.57%和12.29%，分别低于全国平均水平，更有甚者，山东省的地区税负位居全国倒数第三，仅高于西藏和河南两省。地区间的税负不均衡，尤其是经济发达地区与不发达地区的税负不均衡，进一步加剧了地区间经济发展的不平衡，加大了地区经济发展的差距，阻碍了全国经济和谐、均衡地发展。

(三)税负按行业比重不均衡 　　产业税负不公平，与我国经济发展状况不相适应。现阶段，我国正处于产业结构升级的进程中，在国民经济发展的结构变化中，第三产业发展迅速，比重不断提升，对GDP的贡献率也稳步攀升。按理各产业的税收负担率(该产业提供的税收收入占该产业增加值比重)也应与产业结构的变动趋势相适应。然而，据统计， 2001～2005年，第一产业、第二产业和第三产业平均税收负担率分别为0.03%、18.24%和13.10%(见表2)。第一产业税负呈现出逐年呈下降趋势，这与全面取消“农业税和农林特产税”，减轻农民税收负担的大政方略相适应，符合产业变化发展趋势；然而第二产业税负比重2001—2004年逐年成上升态势，2004年最高达到20.30%，比重不断上升；与此相反第三产业税负比重在连续四年基本维持在14%左右的幅度上下波动后，2005年更是下降至8.73%，这与该产业蓬勃发展的态势相背离。对比三大产业间的税负水平分布，第二产业税负明显高于第三产业，相差将近8个百分点，第二产业税收负担明显高于第三产业。 　　(四)企业之间的税负欠公平 　　长期以来，由于税收征管和税制设计等原因，我国企业间的税收负担存在不公平现象。从企业的规模来看，通常大型企业税负高于中小企业；从不同的所有制性质来看，国有企业的税负高于集体企业，集体企业的税负又高于私营企业，私营企业的税负又高于个体户，而外资企业多年来由于大量税收优惠的存在，税负水平一直维持在较低的状况。据测算，外资企业平均实际税负为11%，内资企业平均税负为22%，国有大中型企业平均税负为30%。不同企业间的税负不公平，不利于企业间的公平竞争，也不利于市场经济条件下资源的最优配置，更不符合市场经济的公平竞争原则。 　　(五)非税收入比重与税收收入比重不合理 　　政府非税收入是与税收收入相对的一个概念，是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、社会团体及其它组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得并用于满足社会公共需要或准公共需要的财政资金。我国非税收入增长迅速，非税收入由1978年的960.09亿元增长到2000年的4640.15亿元，增长了4.83倍。非税收入占财政性资金的比重在1985年为42%，1990年达到了50%。根据财政部综合司的有关数据，2000年全国性的收费项目仍有200多项，2002年为335项，地方每个省的收费项目平均在100多项以上。如加上现有制度体系之外、且无法加以精确统计的收入，由各部门、各地区“自立规章，自收自支”的各种收费、罚款、集资、摊派收入等等，这个数字就更大。税收负担和非税负担之比大约为6∶4。大量的非税收入，过多过滥乱收费现象的存在，使我国纳税人普遍感到税收负担沉重，社会反映强烈，对税收产生抵触情绪。不合理的政府税收与非税收宏观负担结构，不仅造成宏观分配秩序的混乱，也不利于规范税制的建立和完善，更动摇政府的执政根基。