旧城住区生态改造中公众有效参与制度保障体系研究
摘 要：在中国建设生态城市的背景下，旧城住区生态改造工程建设是必然面临的问题。
要实现旧城住区生态改造工程的最佳效益，就必须建立基于工程全过程的公众参与机制。
要促进旧城住区生态改造公众的有效参与还需要从制度层面着手，建立一套有效的保障体系是旧城改造生态目标达成以及公众参与有效性持续提高的关键。
毕业论文网 /2/view—12138594.htm 关键词：公众参与；旧城住区；生态改造 中图分类号：F290 文献标志码：A 文章编号：1673—291X（2015）04—0151—03 随着中国经济的快速增长，人口众多与自然资源紧缺的矛盾日益突出，可持续发展成为城市建设的必然选择。
中国生态城市建设已经取得显著成效，但仍需加快建设的步伐，以全面实现生态市建设最终目标。
目前旧城住区改造的重点聚焦在旧城区危旧房改造领域，对于旧区生态改造的涉及还很少。
在迅速发展的城市建设过程中，旧城住区生态改造中的公众参与，己成为改造工程优化决策和顺利实施不可或缺的重要内容。
一、国内外研究概况 在多数情况下，公民参与是必需的，但以何种方式、在什么时候以及在何种程度上引入公民参与却是由公共管理者掌握的。
Thomas[1]教授提出了一种随机性的分析模型――有效决策模型，解释政府应该在什么时候、以什么样的方式吸引公民参与。
与此类似，诸大建[2]教授（2007）等也认为政策分析主要受政策质量和公众接受两个方面的制约，进而提出“公众参与的程度和范围应取决于不同的政策要求”。
公众参与决策过程本身存在着包容性原则（尽可能地实现政治平等）与理性原则（理性的决策过程）之间的矛盾。
实际上由于公众的有限理性，在某些公众参与途径下，参与的人数越多可能导致决策的效率越低，决策结果越不理性。
刘淑妍[3]（2007）等利用利益相关理论建立了城市管理公众参与主体研究框架，界定出适当的公众参与的主体。
关于公众参与途径的研究也取得了一定的成果，根据参与方式的不同，总结归纳出一系列的参与途径。
然而在实际中公众有效参与还具有一些局限性和制约因素，包括参与主体的意愿和能力等，因此公众参与保障体系研究已成为下一步研究的重点方向。
二、公众参与的目标与路径设计 1.公众资源系统改善目标 公众参与旧城住区生态改造建设，是基于公众行为的利益导向性原则，即有利于公众的个体发展，公众才能主动参与。
旧城住区生态改造工程的好坏与公众的利益是最直接相关的，公众参与的基本动因就是指公众资源系统的优化，包括追求合理的自然资源改善、经济资源回报、社会资源回报和环境资源回报。
本文设计了旧城住区生态改造工程中的公众资源系统改善目标（如下页图1所示）： 2.公众全过程参与路径 在旧城住区生态改造过程中，公众参与应贯彻到项目的每个阶段。
这一阶段公众可以通过宣传、培训、问卷调查等参与到改造中，也可以通过听证会、投票、媒体宣传和公示等把自己的想法与政府、专家和企业进行沟通，表达自己的利益诉求。
在项目实施阶段，公众参与是整个参与环节中比较重要的阶段，因为在前期达成的方案在实施阶段可能会遭到开发商变相实施，导致公众利益被侵犯。
这一阶段的公众参与主要是通过培训、公示、公众监督、第三方监督以及成立公众代表小组参与到具体的实施过程中，以更好地监督改造能按原方案执行，维护公众利益。
在改造的最后阶段也就是评估使用阶段，公众参与主要是通过第三方评估、利益相关者满意度调查等实现。
三、公众参与限制性因素分析 公众虽然有其参与旧区改造项目的动力，但还存在很多现实的问题。
本文总结了较为突出的几项限制公众有效参与旧区生态改造的因素进行了阐述。
1.法律制度保障方面 政府虽然已开始转变观念鼓励公众参与，但目前在制度上并没有全面放开，只是在事前调研与事后公示等阶段有公民参与，公众参与程度并不高。
中国现行的有关法律中并没有对旧城住区改造过程中公众参与的主体选择、参与方式、如何组织公众参与、法定程序及效果评价等内容作具体和强制性的规定，导致地方政府操作上随意性很大。
信息公开制度、公众意见征询制度等公众参与辅助机制欠缺完善，也使得公众参与程度与效力受到影响，在改造方案的制定与执行过程中公众参与得不到充分保证[4]。
2.公众参与意识与能力方面 从中国客观事实上来看，公众对于与自身利益不太相关的旧区改造等事务一般缺少参与的热情。
另外，政府很少关注公众参与旧城住区生态改造意识的培养与宣传，公众也常常存在 “搭便车”的心理，希望能够通过别人的参与就能使自己分享目标利益，减少自己参与的成本或风险[5]。
由于专业知识与技能的匮乏，很少有公众具备解读分析旧区生态改造方案图纸的能力，政府部门也缺少对公众的宣传普及与培训，使得公众在拆迁安置补偿、改造方案比选等改造重要环节中想参与却又无力参与。
3.公众参与组织与运行机制方面 公众参与需要组织化的力量，需要依赖于街道办事处、居委会等组织，而这些组织事实上都是政府拨款扶持，在很大程度上都要受到上级政府部门的影响。
可见，要真正实现维护公众利益的目标单靠这些“寄生”组织是不行的[6]。
而缺少组织的个人参与力量薄弱，很难发挥较大的作用，这在无形中也增加了公众参与旧城住区生态改造项目的难度。
此外，中国对旧城住区生态改造项目中的公众参与主体、方式、范围、组织机构、监督保障等内容缺乏具体的规范，可操作性不强。
政府掌握着生态改造方案的“生杀大权”，在旧区生态改造中政府单方面制定的方案能否体现公众意愿，公众是否知情，都没有制度保障。
而处在弱势地位的公众在无奈的情况下，要么不参与，要么通过不正当的方式参与旧区改造以表达他们的诉求和不满，导致社会矛盾的激化。
四、公众有效参与制度保障体系 针对旧城住区生态改造中公众参与的限制性因素，本文构建了旧城住区生态改造工程公众有效参与制度保障体系。
1.完善信息公开制度 公众要真正参与到旧城住区生态改造中，必须了解相关的旧区生态改造信息，否则就难以提出自己的意见，也就更谈不上参与。
因此，完善信息公开制度，增强旧城住区生态改造活动的透明度，能有效提高公众参与旧城住区生态改造的积极性。
首先，扩大信息公开范围。
政府要将旧城住区生态改造中公众关心的、涉及群众切身利益的问题的公布于众，让公众全面清楚地了解自己的权力利和义务，及时表达自我的利益和意见[7]。
再者，当信息发生变化时，政府要及时公布，避免给公众带来损失。
从旧城住区生态改造项目全生命周期来看，在项目建议书编制阶段设置公示制度，需要加强居民在建设方案形成过程的咨询指导参与；在项目土地使用权获取阶段设置拆迁公示，作为拆迁许可的紧前工作开展。
2.完善听证制度 旧城住区生态改造项目中听证会的举行能够吸引公众的参与，提高项目的透明度，保护公众对旧城住区生态改造项目的知情权和参与权。
要完善听证制度，应从以下几方面努力：第一，扩大听证制度的适用范围。
托马斯指出，“在所有类型的公共决策过程中，必须让公民参与进来” [8]。
第二，规范听证程序，在听证过程确保有规范可循，进而保证公众实现实质性参与。
第三，保证听证结果的效力。
政府要公布旧城住区生态改造各个阶段的听证结果，并进行合理地采纳。
对于无法采纳的意见，也应告知公众理由。
从旧城住区生态改造项目全生命周期来看，在项目土地使用权获取阶段设置听证制度，该阶段的实质是发生财产权转移，参与关键是利益的公平保障，进一步加强居民在制定拆迁补偿标准、否决补偿方案方面的实质性参与；在项目可行性研究阶段，要求公众参与听证会作为必要步骤和环节，不可或缺。
3.完善民意表达制度 民意表达即公众通过一定的渠道向政府表达自己的意愿和要求，完善民意表达制度，才能最终影响政府对于旧城住区生态改造项目的决策。
第一，完善相关法律法规，引导公众合法表达诉求。
第二，建立多元表达渠道。
结合现代信息技术，建立网络表达平台。
当然，政府的回应也会增强公众的自信心，从而使公众更积极地参与到旧城住区生态改造项目中。
从旧城住区生态改造项目全生命周期来看，在项目审批立项阶段，应该建立旧城住区生态改造工程决策居民评价制度，即在生态改造工程获取立项审批前，组织居民对改造工程决策进行评价，评价结果作为立项审批所必须提交的材料之一，让居民拥有对旧城住区生态改造工程的表决权；在项目勘察设计阶段建立居民咨询制度，即在设计准备阶段，组织设计师、专家和社区居民共同合作，鼓励居民充分反馈对旧城住区生态造工程的设计要求；项目施工阶段技术导向性较强，应考虑建立居民或社区代表的监管权制度，并就施工质量等予以反馈；在项目使用运营阶段进行项目后评价时，建立后评价居民参与制度，让居民反映对建成后生态改造工程的满意程度，作为后续改造工程建设的经验教训借鉴。
五、结语 旧城住区生态改造工程公众参与机制的建立将会产生广泛和深远的影响。
首先，研究公众参与能够帮助政府部门解决城市住房供应需求的同时协调社会、经济、环境的综合效益；其次，帮助专家为公众参与生态改造工程出谋划策，建立起知识信息库；再者，最主要就是帮助居民实现利益公平分配申诉和自我权利保障。
旧城住区生态改造中的公众参与让工程共同体参与工程的建设和管理，在关心和保护自身利益的同时，增强了各参与主体对工程的责任感，是现代城市管理和工程项目管理方法的重要补充。
参考文献： [1] John Clayton Thomas.公共决策中的公民参与：公共管理者的新技能与新策略[M].北京：中国人民大学出版社，2005. [2] 诸大建.管理城市发展：探讨可持续发展的城市管理模式[M].上海：同济大学出版社，2004：78. [3] 刘淑妍.公众参与导向的城市治理：利益相关者分析视角[M].上海：同济大学出版社，2007. [4] [美]托马斯?雅诺斯基.公民与文明社会：自由主义政体，传统政体和社会民主政体下的权力与义务框架[M].柯雄，译.沈阳：辽宁 教育出版社，2000. [5] 张维迎.博弈论与信息经济学[M].上海：三联出版社，世纪出版集团，上海人民出版社，1996. [6] [美]威廉?N?邓恩.公共政策分析导论（第2版）[M].谢明，杜子芳，伏燕，付涛，伍业峰，译.北京：中国人民大学出版社，2003. [7] 张劲松，等.政府关系[M].广州：广州民出版社，2008：393—394. [8] [美]约翰?克莱顿?托马斯.公共决策中的公民参与公共管理者的新技能与新策略[M].孙柏瑛，等，译.北京：中国人民大学出版社， 2005：5. Abstract：In the background of the ecological city construction，the ecological reconstruction of the old residential area is the problem that we must be inevitably faced.To achieve the best ecological reconstruction effect of the old residential area，we must establish the public participation mechanism involved in the whole process.To promote the effective public participation in ecological reconstruction of old residential area，we need to start from the system level.The establishment of an effective security system is the key to achieve ecological reconstruction goals of the old residential area and to improve the effective public participation. Key words：public participation；old residential area；ecological reconstruction [责任编辑 吴明宇]。