我国治理现代化相关要素分析
十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化,这既是全面深化改革的目标,也是新时期改革的重要手段。我们也只有从治理体系和治理能力现代化建设入手,才能真正攻克各种艰难险阻,协调各方利益,调动各种力量,激发活力,形成动力。
人类社会的发展史,可谓一部人类社会的治理史。很大程度上,社会动荡、政权更迭的原因最终都可归结为没有形成有效的国家治理体系和治理能力,不能确保上层建筑与经济基础相适应,不能保证国家机器的协调运作并有效运行,不能有效解决社会矛盾和冲突,从而使各种社会问题日积月累、积重难返,最终导致国亡社乱的严重后果。
治理究竟是什么?眼下,治理一方面面临语义模糊的困境,另一方面却又面临全球众多研究机构和学者提出的概念不胜枚举,各自言说的纷乱。
继十八届三中全会之后,国内掀起了一场关于治理现代化研究的热潮。其中,主流的观点是制度说,认为国家治理体系是党领导人民管理国家的制度体系,并把国家治理体系和治理能力现代化建设着眼于制度体制机制的完善及改革创新上。
2014年1月,习近平同志对国家治理体系、国家治理能力及其现代化做了全面深刻的解析,指出:国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排,也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。推进国家治理体系和治理能力现代化,就是要适应时代变化,既改革不适应实践发展要求的体制机制、法律法规,又不断构建新的体制机制、法律法规,使各方面制度更加科学、完善,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。
诚然,总书记讲的国家治理体系和治理能力现代化是基于中国特定的改革环境、改革要求和改革总目标而提出的,抓住了国家治理体系中制度这一关键要素,无疑是极其正确的。但作为一个新概念,学术界就不能像总书记那样,把具体指导中国未来改革的国家治理体系这一目标性概念作为学术性的一般性、普遍性概念使用,进而,将国家治理体系简单地完全等同于国家制度体系。
本文从历史唯物主义的视角出发,将治理看作是主观见之于客观的一种社会实践活动。作为一种社会实践活动,治理就是治理者在特定环境和条件下,为实现治理目标而有效运用治理资源,对公共事务进行的计划、组织、领导、协商、互动、控制、监督等社会实践活动。一个完整的治理体系,必须包括治理的理念、目标、环境、主体、客体、结构、资源、方式、技术等基本要素,由此,治理现代化也必须从这些基本要素出发,挖掘其内在的含义,探寻符合中国实际的现代化之路。
一、治理理念共赢化。
治理既是一种实践,也是一种理念,二者互促共进,相得益彰。美好的理想如没有切实的行动,就是空谈;大量的行动如没有正确的理念作为指导,就会变成盲动。国家治理活动,一方面表现为政治统治、管理、教育、规制、领导、决策、协调、组织、协同、指挥和监督等政治权力指向公民权利的权力行为,另一方面表现为政治选举、投票、参与、协商、沟通、表达、监督、诉愿等公民权利指向政治权力的行为。国家治理理念,则是政治权力确立、维护和运行的思想理念、价值规范和道德规范的总体构成,也是公民权利得以确认和保障的价值体系。它首先是指国家治理的主导意识形态和核心价值体系,同时,也包括治理文化、公共伦理和社会心理。
社会主义核心价值观是我国治理现代化的价值取向,也是我国治理现代化的基本理念。
原始社会,生产力极其低下,氏族、部落对公共事务的治理,充满着神秘主义的色彩,鬼神崇拜、图腾崇拜是氏族、部落治理的基本理念。历史上虽有过荷马时代军事民主制的辉煌,但是,主要以武力征服、宗教活动为方式,体现的是部落首领的意志。奴隶社会、封建社会的公共事务治理,则完全是奴隶主、封建主对奴隶和农民的奴役和剥削,是专制统治。资本主义虽然打着自由、平等、民主的幌子,但实质是资本对劳动的剥削,是资产阶级对无产阶级的专制。可见,在私有制占统治地位的社会里,所谓的国家治理,就是统治者为实现所属阶级利益的最大化而实行的阶级统治,是极少数人对绝大多数人的剥削。治理的出发点和结果是统治阶级吞并社会财富,独赢或垄断社会财富是治理的最终理念。
社会主义的本质属性决定了我们的国家治理必须服从和服务于广大人民群众的根本利益,最大化地满足广大人民群众日益增长的物质文化需求,因而,社会主义国家的治理理念必然是追求共赢。这就要求我们在经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各个领域实现共赢,我们的国家、社会、个人在全面深化改革的进程中实现共赢,真正实现国家富强、民主、文明、和谐,社会自由、平等、法治、公正,个人爱国、敬业、诚信、友善。
二、治理环境复杂化。
治理的环境或条件,主要是指影响治理活动的内外部环境和条件。就国家治理而言,内部环境包括一国的自然环境和社会环境两大部分。自然环境主要指一国的地理位置、面积大小、气候条件、山川河流、矿产资源等,自然环境是人类赖以生存的场所和创造文明的物质基础,对国家治理具有重要的影响。社会环境指一国的政治、经济、文化、教育、法律、人口、科技状况等,它对国家治理有着更为直接而重要的影响。伴随着我国改革开放的不断深入,一些深层矛盾相继暴露,社会热点问题和焦点问题骤增,这些因素势必给国家治理带来不利影响。当下,影响我国治理现代化的内部环境是怎样的呢?按照十八届三中全会的精神对目前中国形势的判断,基本上可以归纳为两句话:中国发展进入新阶段,改革进入攻坚期和深水区;治理环境日益复杂。
新阶段国家治理面临的困境是,改革难度大、阻力大、风险大。其中,既得利益已经在事实上成为中国改革最大的阻力和风险。十八大后不久,李克强总理多次强调,触动利益比触动灵魂更难。所谓既得利益,就是通过非公平竞争的手段和方式、借助公共权力和政策资源获取巨额利益的相关体。
在目前中国环境下,既得利益至少激化了三种冲突:一是官民冲突,二是劳资冲突,三是贫富冲突。社会上弥漫着仇富仇官的心态,在群体事件的后面、大量黑色资本的后面,我们都可以看到既得利益的影子。改革最大的困难就是和既得利益作战,危险还没有过去。所以,二次改革的成败,在很大程度上,取决于我们能不能有效地遏制、战胜既得利益。
国家治理的外部环境,即国际环境。在当代,国际环境已越来越成为各国实现治理现代化的一个重要影响因素,离开国际环境,无视国际经济、政治、科技、文化的发展趋势的治理,是不可想象的。全球化是当代世界的第一大趋势,任何看不到这个趋势的研究都是盲目的,任何违反这个大趋势的决策都是错误的。
面对这个全新的、多中心的、不确定的、模糊的新世界,人们不得不摒弃统治,提升管理水平,促使治理现代化。
治理的目标是治理活动的出发点和归宿,整个治理活动都是紧紧围绕着治理目标而进行和展开的。在环境相对稳定、未来可预测的情况下,治理的目标不仅是明确的,而且是相对单一的。然而,随着国际国内治理环境的日益复杂化,国家治理的目标也表现为一个复杂的综合体,充分体现国家治理的系统性、整体性和协同性。
首先,治理目标是由特定组织和群体成员的共同目标组成的综合体。治理目标既不是治理者的个人目标,也不是特定社会成员或组织成员的个人目标,而是特定组织和群体所有成员的共同目标。其次,治理目标具有层次结构性,是一个由多层次目标所组成的综合体。在既定的时空范围内,治理目标往往在特定的总目标下,包含着各个不同领域、不同单位和部门的分目标和各个不同成员的分目标,这些分目标与总目标一起,共同构成了治理活动的结构性目标。再次,治理目标还表现为不同时段治理目标的综合体,按照实现时间的要求,治理目标往往被分解为近期目标和中长期目标。最后,治理目标还是一个由多种价值所组成的综合体,即国家治理必须凸显效率、公平、公正、秩序、安全、民主等多种价值诉求。
十八大以来,党中央提出了一系列振奋人心的治国目标,如实现中华民族伟大复兴的中国梦,其本质和基本内涵就是国家富强、民族振兴、人民幸福。如两个一百年的宏伟目标是国家治理目标在不同时间跨度上的具体表现。如五位一体总布局要求,加快发展社会主义市场经济、民主政治、先进文化、和谐社会、生态文明,让一切劳动、知识、技术、管理、资本的活力竞相迸发,让一切创造社会财富的源泉充分涌流,让发展成果更多更公平地惠及全体人民。这是国家治理目标在不同领域的系统表述。
完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,是全面深化改革的总目标,也是国家治理的目标。有两层含义:第一是坚持和发展完善中国特色的社会主义制度;第二是实现国家治理体系和治理能力的现代化。二者互为因果、相互关联。相对于完善和发展中国特色社会主义制度而言,推进国家治理体系和治理能力现代化具有工具理性价值,而相对于推进国家治理体系和治理能力现代化而言,完善和发展中国特色社会主义制度具有目标理性价值。总体目标的自身结构性构成表现为一个由工具和目标所形成的综合体。
四、治理主体多元化。
治理主体一般可界定为直接或间接参与治理活动过程的个人、团体或组织。各国社会政治制度、经济发展状况和文化传统方式等方面的不同,使得各国的治理过程存在差别,治理主体的构成及其作用方式也有所不同。由于治理涉及的内容极其宽泛,囊括了社会中的每个组织和机构,从家庭到国家,如今,人们更多地强调直接决定人类可持续发展的三个重要的治理部门,即国家(政府组织和政府机构)、公民社会组织和私人部门。
因而,治理主体越来越呈现多元互动的发展态势。
安德森将政策制定者分为官方和非官方两大类。官方的政策制定者包括立法者、行政官员和司法人员;非官方的政策制定者包括利益团体、政党和作为个人的公民。罗杰西尔斯曼将美国的政策制定者分为直接的政策制定者和社会力量两种,前者包括总统和行政系统中同国家安全有关的机构如国务院、国防部、中央情报局的首脑、国会议员和司法部门等;后者主要包括政党和利益集团等。
结合实际,我国治理的主体也可分为官方和非官方两大类,官方的治理者应包括执政党中国共产党各级人大、政府和司法机关;非官方治理者包括公民、利益团体、大众传播媒介、政策研究组织等。
从各国治理的实践来看,治理主体多元化是治理现代化的重要标志。一方面,它彻底打破了国家(政府)在国家治理中一统天下的垄断局面,另一方面,充分调动了社会各方力量治国理政的积极性。在一国公共事务的管理中,政府、市场、社会各有特长,理应积极参与,各展所长,形成政府、市场、社会既相对独立又相互制约、相互支撑的开放性治理结构。
当代西方有关治理理论,鼓吹去政府、无政府主义。这仅仅是从应对全球化、信息化、市场化的一定视角下认识治理的产物,不利于指导我国的治理现代化建设。政府始终是国家治理最重要的主体,库伊曼和弗利埃特认为,政府在治理中的任务包括构建(解构)与协调,施加影响和规定取向,整合与管理三方面。相比之下,现阶段中国政府的作用更为重大,正如党的十八届三中全会《决定》指出的,政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监管,维护市场秩序,推动可持续发展,促进共同富裕,弥补市场失灵。政府要加强发展战略、规划、政策、标准等的制定和实施,加强市场活动监管,加强各类公共服务提供。无疑,中国各级政府必须在国家治理中起主导作用。
在我国,中国共产党是全国人民的领导核心,她在国家治理过程中起着领导和主心骨的作用,所以要紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平,深化党的建设制度改革,加强民主集中制建设,完善党的领导体制和执政方式,保持党的先进性和纯洁性,为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。
五、治理客体问题化。
治理客体,即治理的对象,一般包括治理所要解决的社会问题和治理政策所要发生作用的社会成员两个方面。在统治、管理主义时代,治理的主要对象是人,即目标团体。治理的重点就是通过其政策,来调整、规范人们的行为以及人与人之间的关系尤其是利益关系,它要么鼓励人们去从事某些活动,要么禁止人们去从事另一些活动,以引导人们朝着统治者或管理者所期望的目标前进。
21世纪,人类社会面临更多、更为复杂的难题。与过去相比,现代国家(政府)所面临的已不再是个别的、单一的、简单的和基本稳定或一再重复出现的社会矛盾和问题,而是大量的相互关联、相互制约且越来越具有复杂性、尖锐性、普遍性、专业性、变化性和发展性的各种社会矛盾和问题。
与此同时,社会公众所关注的问题和兴趣的焦点,也不再是抽象的理念或原则问题,而是那些与现实切身利益密切相关的特殊的公共政策问题。如犯罪与社会安全,公平与经济发展,种族与社会和谐,战争与外交方针,污染与环境保护,以及就业、教育、住房、卫生、社会保障、公共交通等一系列的实际问题对国家治理提出了更高的要求,国家治理日益聚焦社会问题,突出问题导向。
20世纪90年代兴起于西方的种种治理理论,或多或少都与当代社会问题的复杂性、不确定性、不可治理性有关。不可治理的治理理念深处,是对传统人们处理问题非此即彼、彼此对立、充满竞争(敌视)等单一思维的否定,在方式与方法上,则更多地是合作式的、伙伴型的、多中心的、多元化的,等等。所以戈丹说:治理并非是由某一个人提出的理念,也不是某个专门学科的理念,而是一种集体产物,或多或少带有协商和混杂的特征。
从根本上讲,治理就是用来解决社会问题的,针对不同的问题,国家要相应地制定不同的政策。政策因问题而生,又因问题而终。面对社会难题,国家将如何提高政策水平以保证问题的解决,进而推进治理现代化?那就要树立问题意识,坚持问题导向。
如果没有强烈的问题意识及问题导向,不能有效破解前进中的难题,改革就难以深入推进,发展就难以打开新的空间。
六、治理资源市场化。
国家治理离不开有效资源的支撑,这些资源既包括人力、物力、财力、组织、制度等方面,也包括机会、时间、空间、信息等方面,治理现代化从本质上要求合理动员和配置有效资源。重构政府和市场关系,发挥市场在资源配置上的决定性作用,是大力推进治理现代化的重要抓手。
20世纪末,苏东剧变,占世界人口三分之一的计划经济国家转向市场经济,市场经济体制成为全球的压倒性经济体制。市场化浪潮席卷全球,它以前所未有的强大力量冲垮一切僵化过时的体制,整合、改进和重塑地球上的生产、经营、流通和消费诸方式,市场化已成为当代世界的一个基本趋势。
十一届三中全会拉开了我国市场化改革的大幕,提出应该坚决按经济规律办事,重视价值规律的作用。十二大明确提出:正确贯彻计划经济为主,市场调节的原则,是经济体制改革的一个根本性问题。十三大进一步提出:社会主义有计划商品经济的体制,应该是计划和市场内在统一的体制。党的十四大明确提出社会主义市场经济体制,就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。十八届三中全会进一步提出:经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用。把市场起基础性作用改为决定性作用,同时也强调更好发挥政府作用,这是我们党关于发展社会主义市场经济的新思想、新理论,标志着我们对政府和市场关系的认识达到更新、更高的境界。
要发挥市场在资源配置中的决定性作用,首先要求政府向市场放权,减少投资审批,减少对生产经营活动的审批,减少不必要的检验检测许可认证,减少行政事业性收费,改革企业注册登记制度。鼓励创业,降低市场门槛,宽进严管。政府在市场决定论基础上,有效发挥宏观调控、市场监管、公共服务等功能。二要开放市场,包括建立统一的市场体系、打破行政壁垒、开放金融、开放服务业、反对垄断、改革国有企业、构建公平的市场竞争环境。三要坚持市场、政府两手都要硬,把更加注重市场作用和更好发挥政府作用有机结合起来。一方面,通过不断深化市场化改革,以更好发挥市场配置资源的优势,增进社会经济活力和效率,激发各方面的积极性和创造性。另一方面,必须全面正确履行政府职能,实施科学的宏观调控、有效的政府治理,以更好发挥政府配置资源的优势。
法治化是依法治国的需要,也是治理现代化的本质要求。与统治不同,治理的基本方式必然是法治,国家治理现代化有赖于各个领域的法治化。
1997年9月,党的十五大报告明确提出,实行依法治国,建设社会主义法治国家。依法治国从此被确立为党领导人民治理国家的基本方略。党的十八大报告,在十五大、十六大和十七大关于依法治国要求和精神的基础上,提出全面推进依法治国,加快建设社会主义法治国家,将依法治国方略提到了一个更新的高度。
全面推进依法治国,就是指任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。更加注重发挥法治在国家治理中的重要作用,维护国家法制的统一、尊严和权威,保证人民依法享有广泛权利和自由。中共中央政治局2014年9月30日会议进一步指出,全面推进依法治国,就要在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。
加快建设社会主义法治国家,就是要在中国特色社会主义建设和发展承上启下的关键时期,必须加快法治建设的步伐,到2020年实现全面建成小康社会宏伟目标时,依法治国基本方略全面落实,法治政府基本建成,司法公信力不断提高,人权得到切实尊重和保障。
与统治、人治相比,法治具有更加稳定的可预期性、可操作性和可救济性等明显的优势,治理法治化要遵循法治的这些优势来凝聚转型时期的社会共识,使不同利益主体求同存异,互惠互利,依法实现自身利益最大化。首先努力推动形成依法办事的良好法治环境,在法治轨道上推动各项工作。其次,不断提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。
最后,坚决捍卫宪法法律的权威,全面深化行政执法体制改革,健全司法权力运行机制,完善人权司法保障制度。
当今世界,信息化已经深刻重塑着人类社会。
信息化不仅对国际政治、经济、文化、社会、军事、科技等领域影响深远,也催生了治理模式的重大变革。网络化治理作为对传统官僚制和市场化治理模式失灵的反思,越来越受到世界各国的热捧。
习近平同志在中央网络安全和信息化领导小组第一次会议上强调,没有网络安全就没有国家安全,没有信息化就没有现代化。信息技术的不断升级带来治理转型,治理模式网络化既有利于网络强国目标的早日实现,也有利于推进国家治理现代化。
20世纪60至70年代,福利国家主义理论着重强调国家的作用;80年代,新公共管理理论以效率为导向,更倾向于市场的力量;新信息时代,社会日益多元,权力日趋分散,组织界限也愈加模糊,传统官僚制越来越显示出其固有的缺陷和不足,福利国家主义和新自由主义的观点也不能准确描述日益多元化的公共部门和私人部门共同参与实现公共目标的政体形式,在此背景下,网络化治理这一新的治理模式应运而生。与传统治理模式相比,网络化治理具有以下基本特征:(l)网络化治理是一种建立在关系网络基础上的特殊治理模式;(2)网络化治理努力追求公共价值的实现;(3)网络化治理是政府、企业、非营利组织和个人等多个参与者之间相互依赖且独立自主的横向联结;(4)网络化治理包括参与者之间互动、协商的一套机制;(5)一定程度的自我管理(self—regulation);(6)参与者共享权力、风险和回报;(7)网络化治理既可以是自下而上的过程,也可以是由外部力量(政府)推动的过程。
在传统治理方式下,信息传播层级化,信息量更像是倒金字塔,职务越高的人掌握信息越多;在信息化时代,信息传播网络化,公众不仅是信息的接受者和传播者,还是制造者。因此,网络化治理在推动政府、市场和社会三者关系的重新平衡,推进治理结构的重建和政府治理转型等方面有着极其重要的作用。
有鉴于此,在推进服务型政府建设中,应尝试建立包括政府、私营部门、非营利部门和公民个人等多元主体共同参与,协同合作的公共产品与服务供给模式,建立跨部门、跨层级政府合作的渠道、机制与制度。同时还要积极培育社会组织,扩大公民参与,促进政府、企业、公民社会和个人的协同治理,最大限度地满足广大民众的公共需求。
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