基于“引咎辞职机制”对完善干部人事制度的思考
摘要：“引咎辞职机制”的形成与发展已有很长的历史渊源，并且在西方也得到了广泛应用。
尽管“引咎辞职机制”在当代中国起步很晚，但它对改革发展中干部人事制度的完善却起到了催化剂的作用。
目前，引咎辞职机制还不健全，还存在一些问题，只有建立一套全新的机制平台才能使引咎辞职机制得以支撑，从而大大推动干部人事制度的改革。
毕业论文网 关键词：引咎辞职；责任机制；执行机制；监督体系 中图分类号：P035.2 文献标志码：Ａ文章编号：１６７３－２９１Ｘ（２０10）32－０168－03 对行政权力进行监督和控制，建立过错责任追究制度，是法治社会的应有之义。
其中，引咎辞职是近年来开始运用的新制度，这无疑具有积极意义。
但实践中，这项新的机制的建立还不够科学和规范，还没有纳入法律制度的轨道。
没有程序化、法制化的引咎辞职机制，就不会有真正意义的干部人事制度的改革。
一、引咎辞职及其运用 从字面意义来看，“引”是“牵引”之意，后引申为“承认、引到自己头上”。
因此，总的看来，引咎辞职就是把过错、过失归于自己并因此辞去职务的行为。
“引咎辞职”是近年来非常流行的一个惯用语。
不过，它的雏形――“引咎”在我国却具有深远的历史。
孟子曾经这么提倡：“有官守者，不得其职则去；有言责者，不得其言则去。
”《北史?周武帝纪》曰：“公卿各引咎自责”。
《三国志?吴志》中也有这么一句话：“权引咎责躬”。
这说明，早在我国的封建社会前期，行政官员“引咎”的现象就已经出现了。
首先使“引咎辞职”形成一种机制的，是在西方，而且不时地可以看到它的“闪亮登场”。
在美国，第37届总统尼克松在1972年就曾因水门事件被迫引咎辞职；在日本，从首相到大臣，先后有多名官员引咎辞职；2001年10月，由于导弹误击俄罗斯客机，乌克兰总统库奇马接受了国防部长库兹穆克的辞呈；2002年，埃及的一列火车因大火使373人丧生，导致了交通部长引咎辞职……所有这一切，都在解说着一个事实，就是引咎辞职在西方的应用越来越广泛、越来越频繁了。
自2004年开始，引咎辞职这一特有的问责制度开始为中国民众所熟悉。
2004年4月，中国石油天然气集团总经理马富才、北京市密云县县长张文、吉林省吉林市市长刚占标因相关责任事故引咎辞职，而政府官员因矿难而引咎辞职的亦不乏先例。
《党政领导干部辞职暂行规定》中列举了九种需要引咎辞职的情形，“连续或者多次发生特大责任事故”赫然在列。
广东梅州市由于一个月内连发“7?14”和“8?7”两起煤矿特大透水事故，受难矿工人数超过百人，有关官员引咎辞职实属理所应当。
国家环保总局局长解振华因松花江环境污染事件引咎请辞，2008年9月8日8时，山西省襄汾县新塔矿业有限公司尾矿库突然溃坝，造成254人死亡34人受伤。
省长孟学农引咎辞职。
大量的事实说明，引咎辞职机制正在被社会所接受，在人们的观念中也正在发生着潜移默化的作用。
对行政权力进行监督和控制，建立过错责任追究制度，是法治社会的应有之义。
其中，引咎辞职是近年来开始运用的新机制，这无疑具有积极意义。
但笔者注意到，实践中，这项新的法律制度并未与责令辞职、罢免、撤职、降职等传统制度相区别，而是基本混为一谈。
如最近就有相关文件出台，把引咎辞职与调离岗位、责令辞职、免职等同视为“组织处理方式”。
笔者认为，对此，要明确以下四个关系。
1.以人为本与“以官为乐”的关系 胡锦涛总书记历来强调以人为本的科学发展观。
以人为本就是要以人民群众的利益为根本出发点，以为人民服务为宗旨。
想事业，干正事，即使是工作中出现了意外，引咎辞职了，也会感到无愧于人民，人们也不会忘记的；相反，通过各种渠道，采取各种手段弄到了官，并以官为官，或“以官为乐”，工作中一定会出现重大过错，这样的人虽也引咎辞职，但不可和前一种同日而语。
2.引咎辞职与责令辞职的关系 对引咎辞职和责令辞职的处理和限制，在制度上也应该有所区别。
应当对自觉承担领导责任的行为给予必要的激励，而不能等同于责令后才辞职者。
在刚性的组织处理行为之外，再建立引咎辞职、公开道歉等自律的、柔性的责任追究机制，无论是对于增强领导干部的责任心，还是维护政府的公信力，都是十分有益的。
关键是，好的经还要念好，好的理念还要靠具体的制度设计才能“落地”。
3.民意与政府的关系 引咎辞职是民主政治的产物，官员的引咎辞职是对公众意愿诉求的应答。
名副其实的引咎辞职必定建立在通畅的“民意与政府”机制基础之上，是民意与政府良好互动下的产物。
通畅的“民意与政府”机制意味着政府、公众之间的信息共享与充分沟通，一旦有责任事故发生，公众能及时获得真实准确的信息，判明承担辞职之责的官员，并通过公共舆论形成压力，迫使有关政府官员引咎辞职；而政府有关部门亦可依据公众舆论督促有责官员尽早引咎辞职，以回应民意、疏导民情、平复民愤。
然而，通畅的“民意与政府”机制尚在襁褓之中，信息的相对稀缺让公众难以判明真正的责任人，沟通的匮乏又使公众的意愿和政府的决定往往难以合拍。
由此可见，民意与政府的关系应该是殊途同归。
4.引咎辞职与教育管理的关系 引咎辞职是为推动干部能上能下而建立的一种淘汰机制。
因此，对引咎辞职的干部既不能另眼看待，也不能放任自流。
对引咎辞职的干部，如果具备条件，可以根据影响的大小、承担责任的轻重、个人综合素质和工作实绩优劣等情形，采取转岗、降职任用、待岗或提前退休等多种方式进行安置。
对那些认真吸取教训，在新的岗位上进步明显、得到群众公认的，应当及时表扬鼓励。
对符合提拔条件的还可以重新予以起用，努力形成一种既“能上能下”，又“能下能上”的新局面。
同时，干部引咎辞职后，对经调查、审计等发现有违纪违法行为的，应当坚决查办，以防止某些干部把引咎辞职当做保护伞，逃避党纪国法的处理。
可以说，引咎辞职机制的建立为干部人事制度改革奠定了良好的基础。
二、引咎辞职机制的实质及其要件 很容易分析得到，引咎辞职制度的实质是一种激励机制，其内核便是责任机制。
引咎辞职制度的健全，内在地要求责任机制的切实健全、与之密切相关的执行机制的严格确立以及相应配套的监督体系的系统形成。
（一）责任机制 这里所谓责任是指具有一定严重性的道德责任，指有别于法律责任、行政责任并与两者有着清晰界限的领导者“失职”的责任。
笔者在这里为失职加上双引号，是因为它并不属于现有法律框架内规定的因行政失职引起的、所应负的法律责任或者行政责任。
这才是“咎”之本质规定、是其应有之义。
如果“咎”这种“失职”、这种过失已经到达了违反行政法律规范、刑事法律规范或不履行行政法律义务、刑事法律义务的地步，那么，就应当承担行政法律后果甚至刑事法律责任而不仅仅是“引咎辞职”的问题了。
因此，理论上而言，引咎辞职制度的出现能够填补、完整责任追究机制。
但是，问题的关键也恰恰在这里，一定严重性的道德责任到底如何界定？在什么情况下领导者的行为算是到了负一定严重性的道德责任的“点”而应主动辞职？此外，如何“责任到人”？万一应当引咎辞职的没引咎辞职，而连道德责任都不应承担的人却“下岗”了，换言之，万一只是“替罪羊”“下岗”，那该怎么办？ 笔者认为，要建立健全责任机制，就必须对“一定严重性的道德责任”进行全方位的界定。
1.对责任的阈值进行规范的规定。
如果我们按承担责任的轻重程度把责任分为这么几个临界点：O点――无须承担任何责任；A点――必须承担道德责任；B点――必须承担行政责任；C点――必须承担刑事责任；其中O 2.职责明确、责任到人。
首先，必须进行横向的界定。
对于某一特定领域或范围的管辖，同一层级的行政机关，甚至同一部门中，很多领导都负有行政职责，必须将责任具体到人。
对某一宏观的管辖内容，可以集体负责，但微观、具体的管辖内容，则必须具体到每个负有具体行政职责的人，一旦出现“一定严重性”的问题时，就必须负“一定严重性的道德责任”，其结果，应该引咎辞职。
这样，可以防止推卸责任、原先谁都负责结果谁都不负责现象的出现。
其次，必须进行纵向的界定。
对于某一特定领域或范围的管辖，很多层级的行政领导都负有行政职责。
必须对此严格规定。
比如，对某一村的治安情况的管辖，村治安主任、村委主任、该村所在乡镇的公安局长或派出所长、乡镇长、该乡镇所在的县市公安局长、县市长甚至地区级的市相关领导、省相关领导在法理上都承担了一定的责任。
当该村确实出现了治安问题而管辖不力甚至以权谋私时，如果村治安主任、村委主任负法律责任，那么，乡镇派出所长、乡镇长就很可能至少应负行政责任，而县市公安局长、县市长则很可能至少应负“一定严重性的道德责任”，其结果，应该引咎辞职。
这样，只有我们分别从责任的内涵、责任的外延（包括横向、纵向两个维度）同时进行构架，才可能建构起较为系统的责任机制。
（二）执行机制 责任明确了，下一步必然是执行，换言之，就是引咎辞职。
其核心是主动辞职。
引咎辞职在理论上的实行，在外因上需要一系列配套的机制，内因上则需要相应的行政领导具有一定高度的道德自觉性，如果这些领导真能主动“引”“咎”到自己头上，主动递交辞呈，那么，是不需要外在的一系列强制性的配套机制的。
关键就在于他们往往是某些特定利益的既得者，即使在责任已明确的前提下，还是会千方百计地通过调用各种行政、政治资源为自己开脱，因此，为预防万一，还是要对执行机制进行设计――“因咎辞职”这一配套机制便是执行机制的重要组成部分。
3.监督体系。
监督体系贯穿于前二者之中。
无论在责任的明确阶段，还是在引咎辞职阶段，监督体系都必须发挥它应有的作用，这是这个新兴的公共部门激励机制得以正常运转的根本保障。
责任明确阶段：由于“咎”的最小值的确定具有相当的难度，因此为客观、公正、公开起见，更需要公众的介入，理所当然，公众应成为主要的监督主体。
执行阶段：由于社会舆论可以给不执行者带来巨大的压力，所以也非常需要公众的介入。
为此，必须规定公众参与此类监督的具体内容，规定其他参与主体监督的具体内容，并开辟专门的监督渠道，以保证公众能够监督、有效监督。
当然，其他传统的监督体系也要切实发挥作用，具体包括纪检机关、监察机关、人民代表大会、行政机关、司法机关以及新闻媒体。
这样，把整个引咎辞职的过程都置于社会的监控之中了，才可能使之真正地成熟、完善起来。
三、引咎辞职制度不完备的原因及其对策 我国的引咎辞职制度还没完整地建立起来，其原因有三：一是引咎辞职本身，还没形成专门且规范的法律文件。
二是上述的其他配套机制还没切实建立起来。
换言之，尚未建立起可操作的、现实的制度平台。
三是现有的各地推行的引咎辞职政策，存在一些漏洞。
例如，责任的确定基本上是在行政系统内部完成，很容易使某些人成为政治斗争的牺牲品。
那些没有政治背景或者背景不够强大的行政官员，会被那些背景比他们强的人，利用这种机会，联合起来，把他们“清除”出门，这样更有利于他们的“事业”顺利进行。
主要有三种情况：一是责任根本没有明确到人，结果到最后谁都不负责，不了了之。
我国现在出现非常多这样的事情。
以市政工程为例，盖了很多摩天大楼、生活小区，铺了好多绿地、草坪，结果后任来了，全否决了，全都不用追究责任。
纵观现在的一些引咎辞职政策，那些“咎”本足以承担刑事责任了，结果却只是辞职了事。
三是责任明确到人，但该引咎辞职的人却没有引咎辞职，甚至什么事都没有。
仅以近两年发生的大量豆腐渣工程和煤矿坍塌事故为例，除了直接责任人被判以相应刑事责任以外，高级一点的领导顶多抱抱歉，慰问慰问，就什么事也没有了。
反观西方，引咎辞职的却基本上是高级行政官员，比如文章开头提到的乌克兰国防部长、埃及交通部长甚至美国总统尼克松。
再者，即使明确到人，结果却是“因咎辞职”，主动辞职的情况非常少。
这说明该制度还没真正形成，还需要大大发展、完善。
因此，作为一个系统的解决方案，还是要根据前述理论上的分析来设计。
要切实组织群众、专家学者和相应的行政机关对具体领域的责任进行清晰、科学、全面的界定。
要严格按照法律的规定量刑：该承担刑事责任的就要承担刑事责任，该承担行政责任的就要承担行政责任，决不可仅以引咎辞职了事。
同样，某一领域出现重大问题，非直接责任人――主要是相应的高级官员也要引咎辞职。
2.建立严格的执行机制。
应该尽量减少“因咎辞职”现象的出现，尽管它还是比较合理的。
为此，必须切实加强执行力度。
一是配合当前的“德治工程”，从道德建设入手，提高行政官员的道德自觉性。
二是做好“善后”工作：客观地对行政官员的引咎辞职作出评价，如条件允许，合理地安排去向，使其心理平衡。
三是对于“因咎辞职”，适当加大处罚力度，比如承担一定的行政责任甚至刑事责任。
3.系统地加强监督力度。
自始至终地对任何具体的引咎辞职案进行全方位的监督，但必须切实保障群众的有效参与。
同时，新闻媒体的介入也要加以保证。
鉴于以上分析，引咎辞职在我国刚刚起步，必须在这个“可雕塑”的时期对它加以正确的引导、全面的建设、严格的约束、科学的规范，使构建这套新制度的其他机制平台得以支撑引咎辞职的全过程。
惟其如此，才可能建设成为真正弥补现有责任追究机制的有效制度，才可能成为真正起作用的公共部门激励机制，才可能大力推动我国干部人事制度的改革。
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