人大的法工委副主任 人大法工委关于综合行政执法情况的调研报告
人法工委关综合行政执法情况调研报告从“发展才是硬道理”到“科学发展观”其核心就是发展发展就有变化变化要创新。
随着济发展和城市化进程推进、社会主义法律制日趋完备如何加强城市管理、构建城市管理综合执法体系及工作机制理顺城市综合行政执法体制使其高效规运行就成重要课题。
月区人常委会研究定成立了由法工委牵头“综合行政执法”调研组通历两多月较深入细致调研究形成了调研报告。
、综合行政执法形成背景与推行现状996年0月日实施《华人民共和国行政处罚法》6条规定“国院或者国院授权省、治区、直辖市人民政府可以定行政机关行使有关行政机关行政处罚权但限制人身由行政处罚权只能由公安机关行使。
”997年以至全国有3省、治区79城市和3直辖市批准开展了相对集行政处罚权试工作并取得了显著成效。
8月日国院作出《关进步推进相对集行政处罚权工作定》（国发7）该定指出并明确了开展相对集行政处罚权工作指导思想、相对集行政处罚权围、进步做相对集行政处罚权工作要。
0月日国院办公厅发了央编办《关清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试工作见》该见从充分认识清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试工作重要义、试工作指导思想和原则、试基容、试组织实施等四方面提出了见。
重庆市政府相继批准了我市渝区、南岸区、渡口区、北陪区综合行政执法试实施方案《渡口区人民政府关综合行政执法试改革实施见》（渡口府发96）即三定方案将渡口区城市管理综合执法局更名渡口区综合行政执法局政府组成部门专司行政监督处罚职能。
从全市综合行政执法试推行现实状况看已有渝区、南岸区、渡口区、北陪区实行了综合行政执法工作格局其推行情况亦不尽致有完全没有了管理职能有还交叉了部分管理职能有是综合行政执法局块牌子套班子有是并列环保局、市政绿化局等多块牌子套班子但不论哪种机构设置形式都基形成了管罚分离法制格局。
二、综合行政执法面临矛盾和问题分析综合行政执法是提高城市管理法制化水平构建管理长效机制种新型行政执法模式具备执法主体唯性、执法体制统性、执法职能综合性、执法围灵活性特但该项工作推行也面临着各种矛盾和问题。
具体表现如下（）现行法律与综合执法实践要矛盾我市试综合行政执法局是根据“三定”方案（政府规）明确授权方式进行执法。
政府规进行授权方式适用行政机构这是没有问题但根据这样授权综合执法队伍只能实施政府规规定无法实施国法律和行政法规有关规定因由人授权方式取得执法主体格对象主要是具有管理社会公共事职能事业单位。
目前综合执法依据散见相关地方性法规、规这些地方性法规、规规定执法程序、容和方式部分是按照原行政执法体制和主体设定所以旦相关法规、规发生变化综合执法依据也将随变化执法体系始终处不确定动态。
（二）专业执法与综合执法矛盾有些执法行往往涉及综合执法和专业管理部门完整统执法行被人割断制约了综合执法队伍职责有效履行。
专业管理部门囿无明规定缺乏专业有效指导综合执法队伍面对部分专业性较强执法领域颇有无从下手感。
有效沟通机制尚建立使得有地方出现管理和处罚盲区专业部门和综合执法部门两不管。
（三）综合执法工作机制不当、责权界限不清从调研组了情况看地方性规对综合行政执法定性不准确导致这支队伍存职能职责不清现象各部门出身利益考虑责权利也很难划清。
这主要涉及两方面矛盾。
管罚分离法律要与执法实践管理和执法脱节矛盾综合执法是管理权和审批权合二、权权不分项举措但执法是管理形式实际工作管理和执法又是不能截然分开。
主要表现管罚分离各试区出现不能及处理违法行现象管理部门管理发现所有违法行已无权处罚综合行政执法局赶赴现场处理当事人已逃逸行政执法无法实施由造成 管理和执法效率低下。
二执法工作超越不了“事执法”现状前期管理不到位执法队伍成“救火队”期管理跟不上执法效难以保持。
三有试区现两权分离深和广还极有限管理和执法许多方面处“剪不断、理还乱”状态部门相监督机制尚建立导致管理和执法形不成合力。
综合执法与街镇管理矛盾首先街镇作三层面基层组织存着两面性方面面对量面广社区、村社综合管理任承担量区政府下达济、社会等各项硬指标其工作是要有支“拉得出、能办事”队伍；另方面部分街镇尚真正从长期形成济利益关系摆脱出还无法真正管理和角对执法活动履行管理职责。
其次面对权力上收、任下放综合执法格局必然要综合执法机构与管理部门加强系与沟通必然要综合执法机构熟知各项行政执法法律法规否则就不能切实履行综合执法职能但实际工作由上述必然要要素客观体制和综合执法机构主观素养方面双重缺失使得条、块管理与执法界限不明、责权不清。
三权责分离现象严重“三定”方案明确授权执法主体和执法权力属综合执法机构而工作责任则延伸到了只有管理职能街镇和相关部门出现了街镇执法越位和执法不安现象和心理致使执法局综合执法编制和费投入不到位不仅使管理部门与执法部门提出工作异议而且更严重是存政府不依法行政隐患如若涉及行政复议和行政诉讼政府将处不利与不法地位。
调研我们了到街镇普遍认综合执法局指导不力人力不足己冒充执法主体冲锋陷阵其不合法履职隐患令人担忧希望尽早取得合法执法主体格扭条块管理和综合执法不尽协调工作局面。
（四）综合行政执法体制不顺是综合行政执法机构没有上级行政主管部门。
对每试综合行政执法局无例外深感困惑法律赋予行政相对人申请行政复议复议机关也缺位不论从法律规角还是行政管理角都有先天不足部门设立缺位法律规定缺失。
综合行政执法确切表述应该是城市综合行政执法是与城市管理相配套行政执法即关市政环卫、环保、林、绿化等城市管理行政执法职能超出或职能不足都是不恰当。
而综合行政执法职能超出（管罚不分）和职能不足（能统领城市执法）现象尤突出综合行政执法真正实现其综合执法目。
“三定”方案以“7＋”规定了综合执法职能、职责和工作对象各试综合执法区反映执法局半成左右和精力都完成＋任项工作严重冲淡了其原7项综合行政执法任。
三、对综合行政执法体制与工作机制几思考综合行政执法局进行管理审批权与监督权处罚权分离是按照行政管理科学化、法制化要规行政部门政行重要举措。
该工作格局有利相关行政权保持定制约关系防止行政权力量裁量；有利行政执法队伍规执法行防止执法权力部门利益化；有利提高城市管理部门工作效率防止相推诿扯皮现象发生。
（）理顺体制严格使权力主体、监督执法主体相分离从体制上形成种行政处罚职能相对集、执法机构相对独立、权力主体相制约格局。
可以成立业全面部委形式工作机构通机构设置整合综合行政执法些专业执法问题彰显综合行政执法威严让行政相对人多条合法行政复议救济渠道。
现重庆试区南岸区市政环卫和综合执法两块牌子套班子做法实现“综合”情况下其权宜法显得较合理既满足了管罚分离法制要又能较灵活地处理管理与执法相脱节矛盾能定程避免多头管理执法难到位、多头管理不便执法现象发生。
“三定”方案明确给执法局“7＋”项职能对“＋”职能任繁重应当引起重视分析其产生原因做疏导工作加强相关职能部门职责少用甚至不用行政执法队伍进行“围堵”适当调整其该项职能应“位”而非“越位”。
（二）换机制要管罚分离法制要与管理和执法脱节矛盾要综合执法与街镇管理矛盾首先应当认识到审批、许可等管理权与处罚执法权分离不是行政权力简单加减而是对行政权力规和制衡综合执法与街镇管理是行政行是行不阶段。
其次就综合执法整体状况而言合理分配管理和执法功效、合理区分条块管理职能重既有利发挥综合执法协调性、综合性和全局性特又有利发挥行业管理技术优势依托街镇管理人财优势建立高效协调、运和谐衔接机制。
是建立综合执法与行业管理科学、有效沟通运作机制；二是探街镇管理与综合执法既系又独立运作机制；三是建立疏堵结合、以疏主长效管理机制疏与堵是城市管理两种手段两者不能偏废；四是建立城市管理综合执法评估机制、监督机制和反馈机制；五是建立执法队员能进能出、干部能上能下人才流动机制。
就渡口区实际情况可形成各街道、相关部门和管理处相对工作独立性和主权又可由区综合行政执法局调集工作局面建立“以块主条块结合”工作机制广泛调动各方面城市管理积极性和主动性。
（三）法制保障执法有效性是基执法合法性加快调整完善授权方式、组织开展前瞻性立法研究都是不可或缺容。
要以确立综合执法队伍法律地位核心以取得强有力综合执法手段抓手以清理修订相关地方性法规、规配套建立套较科学可行综合执法法制保障机制。
由市人制定城管综合执法方面地方性法规进步确立综合执法队伍法律地位、执法手段和执法程序等。
对现有涉及市容市貌有关专业执法依据进行整体清理并按照责权利统要进行完善构建专业管理相对集、综合管理重心下移工作机制整合行政执法实现高效综合行政执法提供有效法制保障。
现行法律法规与综合执法实践要矛盾专业执法与综合执法矛盾亦随消弭。
（四）技术支撑理顺体制、换机制和提供法制保障前提下城市管理执法手段应当现代化、科技化。
对当今信息代特别要加强对信息技术运用建立重庆城市管理、综合执法监察信息系统加快城市管理信息化进程提高城市管理透明、有效快速反应能力提升城市管理综合执法水平。
是全市建立能提供相关城市管理、综合执法信息监察指挥系统；二是建立各区县城市管理、综合执法监察信息局域并具备区城市管理监察工作全程电子化管理功能；三是能实施现场无线监控和视频数据量实传输；四是能充分利用正建设各级政府络将各类城市管理、综合执法监察信息适地提供给相关；五是具备良安全性能和简洁操作界面。