跨行政区划司法究竟要跨越什么
作为新一轮司法改革的重要举措，打破原有的司法机构设置模式，探索设置跨行政区划的司法机构，究竟是希望“跨”过什么 毕业论文网 /2/view—12221771.htm 北京发生一起贪腐窝案同时涉及西城区、海淀区、朝阳区的相关人员，这个案子该归哪家检察院的反贪局查办？在过去，也许是协商一家查办，也许分别立案，但这类案件今后将统一被指定由北京检察院第四分院管辖。
一位北京西城区市民要状告西城区政府，以前应该起诉到西城区法院，但2015年这类案件将由北京市第四中级法院统一受理。
这种案件受理和诉讼程序上的改变来源于2014年12月30日 上午，北京市第四中级法院和北京检察院第四分院正式挂牌成立。
这两家机构将一改传统的中级法院和分院对应特定行政区划的传统形式，被指定管辖跨地区的贪腐、环境资源保护、食品药品安全、行政诉讼等案件。
此前刚刚成立的上海市第三中级法院和上海市检察第三分院也拥有类似职能划分。
这被视为新一轮司法改革中“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”的重要举措，有时也被简称为“跨区域司法”。
对于普通公民来讲，这种司法管辖上的改变也许略显复杂，但他们或许不会再顾虑地方上的“官官相护”。
跨区域司法：一种新的诉讼格局 根据我国的法律规定，每一级行政区划在横向上大体上可以分为权力机关、行政机关和司法机关。
正是在此意义上，产生了司法机关的设置基本遵循了行政区划的级别设置，也才产生通常所说的行政区划与司法区划的重叠。
司法机构设置与组织体系与司法职权配置问题密切相关，一直是司法改革中的重点和难点问题。
从中央的顶层设计到基层的试点改革都围绕着如何保障司法职权的合理配置展开，也才有了试图跨行政区划设置司法机构的改革措施。
改革伊始，中央的改革试图在现有的司法体制之下进行，将重点放在了司法管辖。
2013年11月，中共中央在第十八届三中全会做出的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，在司法管理体制上要“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。
2014年7月，最高人民法院结合法院的工作实践，在《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》中提出，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度，通过提级管辖和指定管辖来确保行政案件与跨行政区划的民商事案件等得到公正审理。
在此期间，根本性地改变我国司法机构的配置模式还没有提上日程，更为强调在现有的制度框架下进行改革。
所以孟建柱在《深化司法体制改革》的讲话中提出，“应从现行宪法框架内着手，探索与行政区划适当分离的司法管辖制度，通过提级管辖、集中管辖，审理行政案件或者跨地区民商事、环境保护案件。
” 除了中央层面的顶层设计，在具体的法律制定与司法实践中也更多地在现有的司法体制下进行跨行政区划的管辖改革。
2014年新修订的行政诉讼法对管辖制度进行改革，规定高级人民法院可以确定若干基层法院跨行政区域管辖第一审行政案件；对县级以上地方人民政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级法院管辖。
2013年5月，成都和广安两家中级法院作为四川省首批试点法院，被要求推行集中管辖试点，探索跨行政区划的管辖审判。
广安中级人民法院行政庭庭长李勇曾在接受采访时说道，2012年广安受理行政诉讼案件 116件；试点后，这种案件猛增，2013年共有236件。
异地法院审理“民告官”案件试点一年，很多人没有了顾虑，敢告“官”的人直接翻了一番。
但是这种改革措施在2014年的十八届四中全会上进一步升级，提出“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。
但是《决定》中的这句话可以有不同的理解方式，这种改革是不是要打破原有的司法机构配置模式呢？ 答案是显而易见的，无论是从中央的具体设计还是地方的试点都表明了打破现有的司法区划和行政区划重叠的司法机构配置模式的时机还远未成熟，对跨行政区划的理解更多地还是体现在案件来源上，而不是打破行政区划与司法区划的重叠。
2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，会议提出探索设立跨行政区划的人民法院、人民检察院，构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局。
这份试点方案透露出未来关于司法机构的改革是一种双轨制，跨行政区划的司法机构和原有的司法机构并行发挥作用。
诚如中国人民大学法学院教授陈卫东所言：“设立跨区域中级法院有助于打破地方保护主义的干扰，特别是在审理行政案件、重大民商事案件、环境保护案件和食品安全案件中，防止出现诉讼‘主客场’现象，这是构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局的重大举措。
” 关于上海和北京“新鲜亮相”的解读 更令人值得思考的地方是“跨行政区划”法院和检察院在上海和北京的先后亮相。
据最高人民法院介绍，新设立的上海市第三中级法院是探索审理跨地区行政诉讼案件、重大民商事案件、重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件和跨行政区划检察机关提起公诉的案件的新型人民法院。
在试点阶段将主要审理以市级人民政府为被告的一审行政案件；市级行政机关为上诉人或被上诉人的二审行政案件以及上海市检察院第三分院提起公诉的案件，还包括上海市高级法院指定管辖的其他案件。
随后设立的北京市第四中级法院的案件管辖范围包括以本市区（县）人民政府为被告的行政案件，但目前各区（县）法院受理的以区（县）人民政府名义办理不动产物权登记的案件，仍由各区（县）法院办理，除此之外还包括跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件。
中央将跨行政区划的司法机构改革放在上海和北京两地有深层次的考虑，因为在这两个直辖市下，并不存在其他省、自治区的地级市行政区划，那么也可以很好地避免改革产生的阻力。
比如说在吉林省，省会所在市和地级市都有各自的中级人民法院，那么如果在中级法院层面上设置跨行政区划的法院的话，需要跨长春市和松原市设置一个中级法院，这意味着对原有司法体制以及整个地方人大及其常委会的职权改变。
但是在直辖市的中级法院层面上进行试点可以避免这种顾虑。
在此意义上来讲，这种改革更多的是着眼于打破地方保护主义，更多地着眼于跨行政区划的案件。
但是跨行政区划的司法机构的关键点在于打破行政区划对司法机构的束缚，而不是受理的案件是否是跨行政区划的，因为后者完全可以通过诉讼法中的管辖制度进行调整，新行政诉讼法的规定就是明显的例证。
由此可以看到，对于跨行政区划的理解有不同的面向，而这种不同面向产生的原因很大程度上来源于此项改革的目的和面临的困难。
因此，跨行政区划的司法机构改革的路还很长，不仅仅需要有更多的试点改革，更需要有理性的讨论与反思。
能够跨越司法的地方保护主义吗 为什么要打破原有的司法机构设置模式，探索跨行政区划设置司法机构究竟是希望“跨”过什么？ 无论制度改革的初衷落在何处，跨行政区划设置司法机构是对司法体制的根本性改革，是对原有行政区划与司法区划重叠设置的司法体制的改变。
正是在此基础上，我们会发现中央在司法机构跨行政区划的改革问题上呈现出一种渐进与慎重的态度，这种态度也印证了对于跨行政区划设置司法机构的改革有不同的理解。
全国人大法律委员会副主任苏泽林认为跨行政区划设置司法机构有四个方面的原因。
首先是有利于净化司法环境，确保司法机关依法独立公正行使职权；其次是有利于明晰中央和地方的事权，确保司法权的统一性；再次是设立跨行政区划的人民法院，有利于合理配置司法资源，确保人民群众方便、经济地参与司法活动；最后是有利于加强和改进党对人民法院工作的领导，确保人民司法的正确政治方向。
整体来看，为跨行政区划设置司法机构证成的最为重要的理由有两个：一个是试图通过跨行政区划设置司法机构来打破地方保护主义，确保司法公正。
另一个就是合理地配置司法资源。
但是在我看来这两个理由中，后一个才是跨行政区划设置法院的最为合适的根据和理由。
在很多人看来，司法权过度依赖于行政权是造成地方保护主义的重要原因，而司法区划与行政区划对应或者重叠是造成前者的关键原因，所以打破司法机构设置的行政区划标准才能保障司法公正。
在此基础上，苏泽林提出，“跨行政区划设立人民法院，在某种程度上避免了司法对同级政府的依赖，地方保护主义对司法的干扰也会大大降低，为人民法院依法独立公正行使宪法赋予的职权提供了组织上的保障。
” 关键的问题在于跨行政区划设置法院不一定能够打破地方保护主义。
我国的专门法院基本上按照跨行政区划进行设置，以海事法院为例，根据《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》，海事法院对所在地的市人民代表大会常务委员会负责。
实际上，海事法院并未完全依托于其所在地城市， 以其经费来源为例， 除厦门海事法院的财政纳入厦门市财政外，其余大部分海事法院均实行省级财政，诸如宁波海事法院是直接由自己做预算，省财政拨付；而对于上海和北海海事法院，则是先由上级高级法院统筹，然后再拨到海事法院。
这种情况只是将司法机构对同级行政区划的依赖转化为对高一级的行政区划的依赖，对于那些跨省的案件而言，受到法院所在地的省级行政权的干预依然是地方主义的保护的典型表现，所以跨行政区划设置司法机构并不一定是根治地方保护主义的良方。
本质目的应该是合理配置司法资源 跨行政区划设置司法机构的最为适当的基础是合理地配置司法资源，这种合理配置在一定程度上也是维护司法公正的重要保障。
司法机构的设置要根据人口及纠纷的数量、交通状况和通信状况等因素，形成跨省、跨市（县）的司法体系， 可以使司法与行政彻底分离。
我国司法区划与行政区划重叠的设置忽视了人口数量、纠纷数量、交通状况等因素对司法资源配置的影响，导致出现诸多不合理的现象。
经济发达、人口众多和的东部地区的有些法院一年受理的案件高达数万件，很多法官的工作常常是加班加点，被戏称为是 “5+2”和“白加黑”，导致很多法官逃离法院系统，也导致很多案件的处理难以保证公正。
但是在人口和纠纷较少的西部地区的法院一年只有几百件案件，导致大量的司法资源处于闲置状态。
世界上很多国家和地区打破行政区划与司法区划之间的重叠关系，更多地依据司法体制运行的规律配置司法机构。
诸如法国的普通法院系统，统一按司法区设置，法院在哪里设置与行政区域没有关系。
违警法院设立于省属的区县市，轻罪法院和重罪法院都设立于各省省会，而上诉法院则设立于大区。
大区是根据历史自然和经济发展情况划分的，不是一级行政单位。
在德国，法院的设置与行政区域没有关系，主要根据案件多少、人口多少决定。
州一级的高等普通法院，有的州设有3个，有的州则只有1个。
全国共有16个州，设有25个高等普通法院。
州的初级法院和中级法院的设置与行政区划也不相同，主要由州议会决定。
原则上不能离居民太远，从方便诉讼，还可以根据社会发展情况进行调整。
所以说，跨行政区划设置司法机构的改革的核心目标是保障司法职权的独立与公正行使，但是认为能够打破地方保护主义却是抓错了药方，真正对症的方法是优化司法资源配置。
世界很多国家和地区的司法机构并不一定要和行政区划的设置相对应或者重叠，这是因为司法机构具有独特的功能定位，这种功能产生了独特的司法区划。
最为简洁和通俗地理解司法区划，可以将其视为各个司法机构的职权所管辖的具有明确界限的地区或者区域。
在此意义上，跨行政区划设置司法机构的重要目的在于剥离行政区划与司法区划之间的必然联系。
但是跨行政区划设置司法机构的改革并不表明我国所有的司法区划都是和行政区划相对应或者重叠，这是因为司法区划的范围和司法机构的设置具有密切关系。
对于普通法院而言，分为最高人民法院、高级人民法院、中级人民法院和基层人民法院。
对于普通法院而言，司法机构的设置基本和行政区划相对应，但是也有例外，诸如直辖市下的中级人民法院并无对应的行政区划，只是这种情况占据很小的比例。
对于专门法院而言，可以分为军事法院、海事法院、铁路运输法院、森林法院、农垦法院、石油法院，还有正在筹建中的知识产权法院，由于专门法院是按照特定的组织或者特定范围的案件进行设置，因而大多是跨行政区划的。
诸如我国的海事法院共有十所，其中青岛海事法院的职权范围包括南自山东省与江苏省的交界处，北至山东省与河北省交界处的延伸海域。
在区分行政区划与司法区划的概念后，并且对我国的司法机构设置模式有所了解之后，我们就会发现跨行政区划设置司法机构的改革其实针对的是普通法院系统，试图让司法区划的划分标准摆脱行政区划的束缚。