国际磨擦与法律的作用(1)
一日益增多的国际法律之争。
2001年7月3日，降落在海南岛陵水机场的美国EP－3侦察机被拆运出境，历时三个月的外交上的风波终于平息。现在，我们有可能、也有必要来对这次事件的意义进行更为冷静的思考和学术研究。首先要指出的是，通过信息技术和互联网的媒介作用，新闻报导等事实资料已经突破国界的限制而周流全球，但赋予经验素材以实质性涵义或者解释依据的知识体系和价值体系却大都仍然没有逾越国界乃至专业分野的藩篱；这种情形在政治、法律等方面表现得尤其显著。因此，我们不敢肯定对于涉及国家利益的一系列问题都必定能确认相应的普遍性法则及其前提条件。这里所谓“冷静的思考”、所谓“学术研究”，只不过是要强调复数的认识主体在错综复杂的涵义网络当中进行思想沟通活动时所不可或缺的反思理性，试图从更加超然的视角来理解社会性的行为和现象――即并不迷信某种特定的价值，却要透彻地理解这一价值的实现机制。
有人曾把这次撞机事件作为二十一世纪“文明冲突”或者“鹫与龙决斗”的前兆，未免过于牵强附会，甚至有那么点儿居心叵测的嫌疑。但不可否认，与之相关的国际磨擦和法律抵触的确具有某种时代象征性意义。受全球一体化的时代潮流影响，现代民族国家的制度框架以及功能都在发生急剧的变化，然而新的国家范式和新的国际秩序却尚未成型，这种混沌状态使一国之力无法解决的问题层出不穷、而许多问题的解决却又不得不委诸一国之力。可以说，美国EP－3侦察机之类飞来又飞去的航线轨迹已经把现行国际法体制的灰色地带乃至规范空白标示得彰明较著，处理撞机事件的曲折变化实际上也在相当程度上反映了在建构新的国与国之间关系的世界体制方面寻找新的均衡点的试错过程。在这个过程中，作为冷战结束之后幸存的唯一“超强”，美国颇有些口衔天宪飘飘然的感觉，动辄把自己的价值观甚至本国利益需求作为普遍真理和国际准则强加于人。而以撞机事件为契机，中国又半推半就地站到了抗衡美国霸权的第一线。所以在今后可以预见的期间内，中国与美国之间在经济、政治、军事等各个方面的磨擦势必会日益增多，并且大都会伴随着复杂的法律问题，不得不诉诸法律手段。这既是由美国奉行法治主义的现实所决定的，也是由建构世界新秩序的趋势所决定的。其结果，无论好恶如何，中国都难以回避越来越多的国际法律之争。在一定程度上甚至可以说，从此中国面临的国际磨擦大多表现为法律磨擦。这对还不太熟悉国际通行的现代法治方式的中国而言不啻是一个严峻挑战。鉴于上述情形，我们不能在拆运那架飞机的同时也拆运我们自己对那段历史的集体记忆，而应该更进一步地探讨撞机事件所牵涉到的时代背景、法律争端及其背后的学理奥义。当然，在4、5两个月的期间，有关的议论并不少见，其焦点主要集中在国际法方面，人们一直在大声追问究竟是谁违背了国际法准则。然而，综观中美谈判的来龙去脉，似乎我们还需要反躬自问，究竟是谁更善于运用国际法准则以立于不败之地。另外，似乎我们特别有理由重视在撞机事件的处理当中暴露出来的国内法与国际法之间关系的问题。目前的许多争端从表面上看属于国际法范畴，其实是起源于国内法以及主权的概念转换。可以说，这次撞机事件恰恰发生在国内法域与国际法域的交界处，并且非常典型地反映了二十一世纪的世界变迁的悖论――国家疆界的淡化与国家职能的强化的相反相成。因而本文拟主要从这个角度来做一点拾遗补阙的工作，致力于分析国际法内容的变化以及国内的制度性条件对解决国际纠纷的影响，顺便指出中国现阶段运用法律手段的某些不足，以就教于大方之家。
二在国际法适用方面的技术瑕疵。
首先要承认∶从整体上看，中国政府在处理这次撞机事件之际刚柔兼济、通权达变、采取了伸张道义和尊重国际法的立场，是赢得了许多国家的同情和支持的。尽管如此，还是不得不指出，中方的有些主张及论证过程其实存在着这样或那样的技术上的瑕疵，导致在谈判中难以变被动为主动，使本来不受综合国力限制而有可能具备的战术性优势无从发挥。现在既然外交上的作业已经结束，即使发表一点逆耳之言也不再会对结果造成任何不利的影响，我们就不妨作一点回顾和反思，以便从中汲取经验教训。在这里，我首先从中方的许多意见当中只选取最有代表性的一篇文章（作者署名为李秦，以下简称李文）《从国际法的角度透视中美撞机事件》[1]作为实例，本着对事不对人的态度，客观地考察一下中方提出的国际规范及相应的法律推理。
李文内容颇丰富，立论的脉络展示得非常明晰，基本观点有二∶一个是强调专属经济区上空的飞越自由不得威胁沿海国的主权和领土完整，另一个是认为外国军用飞机的紧急降落权无从成立；两者结合起来，意在证明美国的侦察飞行本来就是违反国际法的，在碰撞后降落到陵水机场又接着侵犯了中国领土。显而易见，这种思路与政府对美国提出的停止侦察飞行和进行道歉这两项基本要求是一脉相承的。但是，以上要求最终却均未得到落实。除了美方的骄横和狡辩之外，还有没有什么其他的原因造成了这种骑虎难下的僵局？对于事实细节我没有资格说三道四，这里只限于讨论处理国际纠纷的法律技术。
让我们来具体推敲李文中一段重要的内容。众所周知，美国主张自己在侦察飞行问题上的无辜，其根据是国际习惯法，特别是援引自1996年起对中国也生效了的联合国海洋法公约的第58条第1款和第87条第1款所规定的公海以及排他性经济水域的上空飞越自由的原则。对于这一说辞，李文作了如下反驳∶“此次中美飞机相撞发生在距海南岛东南仅104公里处的中国近海上空，这是属于中国专属经济区的上覆空域。根据现行的国际法制度，虽然所有国家在他国专属经济区上空都享有飞越自由，但是这项自由绝不是无限制的，各国在行使这项飞越自由时要受到国际法有关规则的约束。1982年《联合国海洋法公约》第58条规定，各国只是在该公约有关规定的限制下才享有在他国专属经济区上空的飞越自由。该条第3款明确地规定了这种限制，即各国在他国专属经济区上空行使飞越自由时，‘应当顾及沿海国的权利和义务，并遵守沿海国按照本公约的规定和其他国际法规则所制订的与本部分不相抵触的法律规章’……按照公约第301条，一国在行使其公约下的权利或者履行其公约下的义务时，‘应不对任何国家的领土完整或者政治独立进行任何武力威胁或者使用武力，或以任何其他与《联合国宪章》所载国际法原则不符方式进行武力威胁或使用武力’”[2].这里逻辑推论的立足点是在专属经济区内的飞越自由受到海洋法公约第58条第3款的限制，借助于公约第301条的媒介可以认为上述限制包括载有尖端电子设备的军用飞机的侦察飞行在内。
这些见解确实抓住了问题的关键，也具有较强的宣传效果，但从法律解释方法论的观点来看，李文却并非无懈可击。至少可以指出以下两点有待改进之处。第一、李文中引用的海洋法公约第301条是关于海洋和平利用的一般条款，即使对公海自由的原则也可以同样适用。既然人们不能根据这个一般条款来限制公海自由，当然也就很难根据这个一般条款来直接推导出第58条第3款规定的限制的具体内容。因此，第58条第3款对飞越自由的限制必须依据其他具体的规范，必须在内容上另有界定。何况以收集情报为目的的侦察飞行与“进行武力威胁或行使武力”之间在概念内容上还存在着一段距离，根本不能等量齐观；如果硬要抹杀两者之间的区别，就会给中国自己在南海、东海以及其他海域所进行的合法侦察活动也戴上不必要的枷锁，实际上反而有可能起到为“中国威胁论”张目的作用。第二、第58条第3款对飞越自由的限制实际上是已有明确涵义的，在同一公约第56条中规定得非常详细（至于其内容是否妥当，现阶段没有讨论的余地）。在具备特别规定的情况下还要援引一般条款来作为准据规范，多此一举，毫无意义。而按照第56条的规定，如果要对专属经济区上空的飞越自由进行限制，必须借助于沿海国的其他排他性权利的行使，证明航空器的飞越与沿海国的经济性勘察和开发、科学调查、相对于海洋建筑物的飞行限制等排他性权利的行使相抵触。如果不能满足上述限制条件，那么专属经济区上空的飞越自由与公海上空的飞越自由就是无法区别的。然而，如果真的兜一大圈还得转回到公海自由原则，那么所有的唇枪舌剑岂不都变成了堂。吉诃德大战风车的热闹剧情？！其实，从1960年代美苏之间围绕侦察飞行的冲突事件的处理也可以看到，在类似情形下所争执的问题都不是“飞行的目的”而是“飞行的位置”。换言之，侦察飞行在现行国际法上还不属于违法行为，可以追诉的只是侵犯领空与否[3].可见，按照国际法的原理，李文中立论的第二个基本观点――即对美国军用飞机未经许可侵入中国领土的指责和关于拥有尖端电子设备的侦察机EP－3不得享有紧急降落权的主张――是至关重要的；剩下的问题只是对于迫降原因的追究以及美国军机是否做出了在陵水机场紧急着陆的请求。而该文立论中追究飞行目的的第一个基本观点尽管也有些道理，但却很难从现行国际法上获得有力的支持。虽然1913年的德法协定、1919年的巴黎国际航空公约的目的都在于禁止侦察飞行，但是这些条约并没有明文规定这一点。正如麦柯马洪（J.F.McMahon）继承奥本海（L.OppenhEim）的观点所指出的那样，国家之间的间谍行为即使是不友好的、有害的、挑衅性的，也不构成国际法上的违法行为；国际隐私权是不存在的；对于间谍行为只能由国内法定罪处罚[4].因此不得不承认，关于美军停止侦察飞行的要求在现行国际法上是缺乏充分理由的。当然，国际法也没有承认侦察飞行的合法性，因此，只要有理有据，按照国内法来对军事侦察进行制裁是完全可行的。足见这次撞机事件处理的重心与其说是落在国际法领域里，毋宁说那主要还是一个国内法上的问题。
如果要按照国内法来追究美国在这次撞机事件中的责任，其根据和理由何在？可以考虑以下两种可能性∶第一、参照美国及其他国家设置的防空识别圈（AirDefensEIdentificationZone；ADIZ）的先例，或者中国自己借助专属经济区上覆空域的概念确定的飞行限制区标准（据报导似乎宽度是从领土向公海延伸100－200公里的范围，但如果与领海和专属经济区的宽度相对应的话则应该是212海里或者393公里），证明撞机地点在圈内；第二、根据中国在南海宣布的四个飞行管制区域的范围（尽管东南亚某些国家持有异议），证明撞机地点在区内。只要能证明在防空识别圈或者飞行管制区之内，中国战斗机的阻拦行为就是无可非议的，美军侦察机必须对其无视中方意志的后果负责，而绝不仅仅是个纠缠于谁撞谁的事实细节的问题。例如泰国规定在防空识别圈内受到拦截的外国飞机如果不听从沿海国的军机指令将会遭到泰国空军的攻击，泰国空军当局对由此产生的任何损失均不承担责任，受到拦截的外国飞机必须承担包括调查在内的各种费用[5].不过，海南岛附近海域的地理位置非常微妙，美国是否事先知道或者承认中国的防空识别圈或者飞行管制区也是个问题。
在这里有必要对防空识别圈的概念进行一些说明。自1950年以来，根据国内法在临近本国领海的广阔的公海上空设置了防空识别圈的国家有美国[6]、加拿大、法国、日本等[7]十来个国家。这些防空识别圈的宽幅由各国依据本国的防空能力而自行设置，并无统一的标准和国际法上的效力，一般为领土边沿至公海之间的216－270海里或者400－500公里，例如，在美国关岛附近是半径为250海里或者463公里的圆圈。加拿大等国甚至规定在一定条件下可以对擅自入圈的外国航空器实施军机阻拦、迫降等强制措施。当然，按照现行的国际法规范，加拿大等国的这种强制措施既不能满足行使自卫权的法律要件，也没有成为国际习惯法，甚至是违法的[8].但是，也有一些国际法学者提倡设置防空识别圈的权利。例如基德尔（G.Gidel）在1934年出版的《海洋国际公法》一书指出，扩大“接续空间（aircontigu）”是沿海国的权利，其范围应该由沿海国根据其防止危险的需要来自行决定[9].顺便指出，法国在1961年2月9日曾经根据它当时的防空识别圈外延为领海边际至公海70海里或者130公里处的上空，因此对飞越圈内的苏联的非军事性飞机进行了射击，但事后引起多国抗议[10].近来，由于航空器可以携带核武器，奇袭的危胁大大增强，人们开始重新认识扩展防空领域至公海上空的必要性[11].因此，设置防空识别圈的国家也日益增多。但在现阶段，国际法尚未正式认可防空识别圈的合法性。另一方面，各国对设置国也不表示抗议，而采取“默认”的态度。
上述情形表明，在现阶段可以成为干预美军侦察飞行的法律上的根据的只有类似防空识别圈规则那样的国内法规范，而缺乏有力的国际法上的根据。因此，中国在撞机谈判中要达到的目的不应该是要求美国停止侦察飞行（但如果只作为谈判筹码则另当别论），而应该是在明确自己的防御范围的基础上，争取美国承认中国设置的防空识别圈或者飞行自由限制区域的有效性，从而确立中美互动的制度框架和行为底线。令人遗憾的是，囿于传统的法律分类框架，中国1996年公布的防空法只涉及在国内组织的各种防空措施，而没有根据时代的变化及时拓展国际视野，没有对防空识别圈做出相应的规定。国务院和中央军委共同制定的《中华人民共和国飞行基本规则》（2000年7月24日颁布，2001年8月1日起生效）表示要设置飞行情报区，但也没有就具有军事性意义的防空识别圈做出明确规定。因此，鉴于中国周围空域安全保障的需要，无论对这次中美撞机事件处理的结果如何进行评估，亟须建议有关部门以此为契机尽快通过国内的立法性措施来填补该空白。
涉及国内法与国际法之间的关系的另一个重要的实例是关于领海主权的问题，与撞机事件涉及的领空主权问题有非常密切的关联性。据报导，就在撞机事件发生之后不久，中国政府曾对澳大利亚军舰在未进行事先通告的情形下在本国面临台湾岛的领海进行通过性航行一事进行了警告和抗议，要求对方遵守中国国内法的有关规定。这是对我国维护主权和领土完整、反对将台湾海峡问题国际化的严正立场的一次明确宣告，也是对某些西方强国奉行的国内法优先于国际法的原则的一次“以其人之道还治其人之身”的示威，在国际政治上是有象征意义和实际效果的。由于一些沿海发展中国家反对海洋强国侵犯本国领海以及周围海域的利益和安全，主张维持过去的国际习惯法所承认的国际海峡与一般领海同样的无害通航权（rightofinnocentpassage）制度[12]，中国政府的做法也可能会赢得这些国家的同情和共鸣。但是，自从1982年联合国海洋法公约成立之后，传统的无害通航原则以及军舰事先通报制度对于国际海峡域内的领海不再有效。对于国际海峡的领海管辖权严加限制的这一例外规定得到了公约成立当时的美苏两大势力圈的认可。由于中国已经加入了海洋法公约，因此中方主张的法理根据就会受到其他国家的质疑。