新时代深化政府“放管服”改革的本质及其意义
【摘 要】 推进政府“放管服”改革是新时代优化营商环境、转变政府职能、建设服务型政府的重要部署。文章叙述了“放管服”改革体系出台的时代和社会背景，分别阐述了“放管服”改革包括的三个方面“放”、“管”、“服”内涵和内容，最后指出深化“放管服”改革对进一步转变政府职能、改革行政体制和经济体制和建设服务型政府具有积极作用和重大意义。
“简政放权、放管结合、优化服务”改革（简称“放管服”改革），是新时代优化营商环境、转变政府职能、建设服务型政府的重要部署。党的十九大报告明确提出：“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。这是新時代的历史背景和历史方位下，中央对“放管服”改革和建设服务型政府作出的新要求和新部署。
改革开放以前，我国的经济体制是计划经济体制。在这样的经济体制下，由国家实行统收统支、统购统销、统一分配的方式，企业和地方基本上没有自主权。党的十一届三中全会后，经过多年的改革开放逐步建立起了市场经济体制。与之相伴随，也进行了行政体制的改革，包括了简化行政审批、创新市场监管、强化政府服务等改革。特别是，2001年我国加入了世界贸易组织，为了践行加入世界贸易组织的承诺和完善市场经济制度，我国进一步深化了行政体制改革和政府职能转变，大幅取消和调整行政审批，构建适应市场经济和开放型经济的政府机构设置以及管理方式，政府改革取得了明显的成效。
但整体而言，我国政府管理中还存在着“重审批、轻监管、弱服务”的现象，在行政审批中还没有根本扭转“过多过滥、程序繁琐、效率低下”的问题，这也让市场主体和人民群众颇有不满。为此，党的十八大后，围绕改革行政体制和完善机构设置，我国开始了新一轮改革大潮。其中，具有里程碑和划时代意义的大事，就是十八届三中全会的胜利召开，并通过《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出“要使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”。就在2013这一年，中央明确提出要推行“简政放权、放管结合”改革，并将其作为新一轮政府改革的“当头炮”和“先手棋”。到2015年，在此基础上，进一步提出“优化服务”，至此正式形成“放管服”改革的完整体系。近年来，“放管服”改革取得成效明显。[1]至今，在新时代的背景下，进一步深化“放管服”改革，仍然是推进政府改革的“重头戏”和“关键一招”，相关的改革依然在不断的深化推进中。
“放管服”改革包括“放、管、服”三个方面。虽然改革中的三者是一个系统的有机整体，但是三者有各自不同的内涵和作用，所处理的问题和面临的难题也不尽相同。
“简政放权”的核心问题是政府角色定位问题，围绕“使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”的要求，坚持“该放的权坚决放开放到位”的原则，最大限度减少政府对市场活动的直接干预，从而发挥市场在资源配置中的决定性作用。在实践中“简政放权”的主要做法是：对审批权的简化和下放，取消和降低各自税费，例如削减行政审批事项，终结非行政许可审批，压减行政审批中介服务事项，减少职业资格许可和认定，缩减政府定价项目等等。通过对市场、社会、地方和基层放权，更好推动政府从直接干预市场和社会的微观事务中脱身，把更多的职能和精力转向营造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上。
2、放管结合的内涵与本质。
“放管结合”的核心问题是处理政府管理转型问题，围绕政府职能定位把“该管的事必须管住管好”。在“简政放权”之后必须强调“放管结合”，因为只有管得好，才能放得开，也只有放得开，才能进一步减下去。“放管结合”就是在“放开”的基础上要“管好”。换句话说，当政府把不该管理的事，交给市场或社会之后，就应把应该管的事，切实要管住管好。从政府的职能角度上说，就是政府要把更多精力转向完善宏观调控、加强市场监管、注重社会管理、提供公共服务和保护环境上，这是政府应当做好和管好的事。在实践中，“放管结合”主要是要加强事中事后监管、转变监管观念和方式、强化“监管责任”。
“优化服务”的核心问题是推进政府服务能力现代化，围绕建设服务型政府的要求把“该服务的服务到位”。“优化服务”是“放管服”改革中“放”和“管”的最终目标。“优化服务”就是要“加快建设人民满意的服务型政府”。不论政府改革怎么改，我们党和各级政府为人民服务的宗旨不会变也不能变。当前在进入新时代的背景下，必须提高政府服务水平和效能、强化服务意识和创新服务方式、充分发挥“互联网+政务服务”，进一步满足人民群众对就业、教育、医疗、养老和环境等方面的美好生活需要。
深化“放管服”改革对进一步转变政府职能、改革行政体制和经济体制和建设服务型政府具有积极作用和重大意义，其积极作用和重大意义归结为以下几个方面。
1、深化“放管服”改革是顺应社会主义市场经济发展的必然要求。
“经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础”，这是马克思主义政治经济学的一个基本原理。众所周知，改革开放以来的40多年，我们国家的经济形态已经从高度集中的计划经济，转变到了社会主义市场经济。经济基础发生了变化，这必然要求上层建筑也随之改变。而政府“放管服”改革作为上层建筑的其中一部分内容，必然要随之发生变化，以期适应经济基础发展的要求，推动生产力和经济的发展。特别是近年来，我国面临较为严峻的经济形势，经济下行压力加大。必须把握长期大势，进一步释放改革的红利，这是当前中国的“最大红利”。目前“放管服”改革正是制度改革的“牛鼻子”和“重头戏”，通过制度改革释放的巨大红利，进一步激发社会生产力和调优生产关系，从而推动经济发展和社会稳定。
必须坚持和完善社会主义市场经济体制，因为这个体制经实践证明是适应我国社会主义市场经济发展要求的体制机制。当前处理好“政府和市场”的关系，是经济体制改革的核心问题，也一直都是各国经济体制改革关注的重点问题，中西方都在探索和革新。从西方国家来看，从政府“守夜人”，到逐渐承认政府“看得见的手”的重要作用，再到从新自由主义限制和削弱政府作用向“大政府”的方向回归。从我国的情况来看，从市场在资源配置中起“基础性作用”到市场在资源配置中起“决定性作用”和更好发挥“政府作用”。而“放管服”改革正是处理好政府与市场关系的改革，这场改革旨在推动政府职能深刻转变，重塑政府和市场关系，将最大限度减少“政府干预”，最大可能强化市场和社会的“主体性”地位。
营商环境是影响市场主体运营和发展的各种硬环境和软环境的总和，也是一个国家或地区关于经济活动和经济发展的体制性、制度性安排。通过深化“放管服”改革来优化营商环境，是解放和发展生产力的重要举措。目前，比较广泛认同的标准体系是世界银行所构建的营商环境指标体系，包括开办企业、申请建筑许可、获得电力供应、注册财产、获得信贷、投资者保护、缴纳税款、跨境贸易、合同执行和办理破产。这些指标大致可以分为两类：一类指标反映政府监管的复杂度和便利度;另一类指标反映法治保障度。可以看出，这些指标主要涉及营商环境的两大方面：便利化和法治化。这与“放管服”改革强调的营造便利化、法治化的发展环境，可以说是殊途同归、不谋而合。要着眼大局，以“放管服”改革优化营商环境。[2]因为深化放管服改革就是强调：要破除不合理体制机制障碍，做到规则公开透明、监管公平公正、依法保护合法权益，加强与国际通行經贸规则对接。
“全心全意为人民服务是党的根本宗旨”。在当下，建设服务型政府就是践行全心全意为人民服务，这也是“放管服”改革的总目标。努力为公众提供高质量的公共产品和服务，是现代政府的基本职责和根本追求，也是中西方各国政府改革和发展的一个基本趋势。从西方的理论来看，20世纪70年代之后，西方国家进行一系列改革和实践。例如新公共管理理论强调以“顾客”为导向，新公共服务理论强调重视公民权和公共事务，公共价值管理理论提出创造公共价值，整体性治理理论强调按照公民的需求提供完整方便的公共服务。从我国的建设来看，党的十六届三中全会就强调：政府职能从“全能型”转向“服务型”，2004年温家宝首次提出“服务型政府”，党的十六届六中全会首次在党的正式文件中强调要“建设服务型政府”，党的十八大报告和十九大报告则更进一步提出了“建设人民满意的服务型政府”。服务型政府的职能是有限的，其主要专注于提供高质量的公共产品和公共服务。而通过“放管服”改革可以倒逼服务型政府建设，[3]因为“放管服”改革强调还权于市场和社会，减少干预、加强管理，把应管好的事情管好，积极提供高效便捷的公共产品和公共服务。
【注 释】。
[1] 李坤轩，新时代深化“放管服”改革的问题与对策[J].行政管理改革，2019.06.75—82.
[2] 本刊编辑部、邵景均，深化“放管服”改革 优化营商环境[J].中国行政管理，2019.07—5.
[3] 程波辉、彭向刚，两种政府模式下的“放管服”改革比较[J].行政论坛，2019.06.42—48.
【作者简介】。
欧伟强（1989.08—）男，汉族，海南儋州人，硕士研究生，中共上海市普陀区委党校讲师，研究方向：公共管理理论，政府治理创新与改革.