浅析公证机构的服务性及发展
【摘要】2005年8月28日，新的《中华人民共和国公证法》颁布，其中第六条规定公证机构是依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构。《公证法》对于公证机构的性质并没有做出明确规定。从本质上来讲，公证机构作为特殊的法律服务机构，在社会经济生活乃至民商事活动中发挥着举足轻重的作用。公证机构的性质及公证在民事活动中的作用无不体现了公证机构的服务性。
1、1951年—1954年隶属于人民法院时期。
1951年9月3日中央人民政府委员会颁布的《中华人民共和国人民法院组织暂行条例》，该条例是公证立法的第一个法规性文件，确立了法院拥有公证的职能。此后，我国的公证机构设置在人民法院内部，属于法院系统中的某一职能部门。早期公证机构在组织上附属于人民法院。由于法院属于司法审判机关，相应地，这一时期公证机构的性质也归属于国家司法审判机关。
1954年9月21日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国人民法院组织法》后，公证机构正式由法院移交所在地区的司法行政机关。至此，公证机构附属于法院的时期结束，开始了隶属于国家司法行政机关旅途。
虽然这一阶段我们国家经历了“反右”扩大化、文化大革命，国家发展动荡不安，司法行政机关更是一度瘫痪，但是，跌宕起伏的发展并没有改变这一时期公证机构仍是国家司法行政机关的这一事实。
尤其是1982年4月，国务院正式颁布了《中华人民共和国公证暂行条例》，该条例对公证机构的性质、公证的任务、原则、业务范围和程序等都做出了规定。同年4月1日，司法部于颁布了《公证程序规则（试行）》。毫无疑问，国务院、司法部再次以法规明确规定了公证处的国家司法行政机关的性质，将公证处纳入国家行政机关序列。
3、1993年至今呈现出行政、事业、合作（合伙）三种体制并存的局面。
1993年11月14日，中共第十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，《决定》将公证机构定性为市场中介组织。2000年7月31日，国务院办公厅批准了司法部《关于深化公证工作改革的方案》，要求尽快建立与市场经济体制相适应的公证机构，具体要求现有行政体制的公证处尽快改为事业体制。9月，司法部《关于贯彻<关于深化公证工作改革的方案>的若干意见》又提出合作制、合伙制公证处试点。在我国现阶段，公证机构存在着行政机关、事业体制、合作制三种性质的组织形式。全国目前3150家公证处，已有1200多家公证处改为事业体制，部份省市进行了合作制试点工作，目前有20余家合作制公证处，仍有大部分公证处还是行政机关的性质。
就目前而言，公证体制存在着行政、事业、合作（合伙）三种体制三分天下的局面。不论是哪一种体制，公证机构的职责依然是进行法律证明活动，提供法律服务，它把当事人和民事程序用法律的手段间接联系起来。即使带有国家机关的光环，其实质仍然是提供法律服务一种特殊的中介服务组织机构。借用中国政法大学马宏俊教授提出的观点就是：“公证机构是一种社会中介组织，它所拥有的公证权是社会公共权力，提供的是中介性的社会公共服务”。
二、公证在民事活动中的作用。
（一）预防减少纠纷，减轻诉讼压力。
在民商事活动中，雖然我国法律几乎没有明确规定要进行公证的事项，但通过公证可以使民商事活动权利义务关系更加明确、增加交易的安全系数，提高交易的成功率，进而有利于民商事活动的顺利进行、减少纠纷，进而提高办事效率，减少诉讼，减少社会成本。
（二）提高法院在诉讼中的工作效率。
《民事诉讼法》第67条的规定：经过法定程序公证证明的法律行为、法律事实和法律文书，人民法院应当作为认定事实的依据。但有相反证据足以推翻公证证明的除外。”由此看出我国法律明确规定，公证具有证据效力，经过公证的事项可以在诉讼中直接作为证据使用。因此，在法院审理案件时，如果一方当事人提出了经过公证的证据，法院可以直接适用，无须质证，这样不仅缩短了审判时间、提高了审判效率，而且降低了司法成本。
（三）提供法律服务，方便国际交流。
改革开放以来，我国社会主义市场经济如雨后春笋般迅速发展，人们生活水平也水涨船高地快速提高。尤其近几年，随着全球一体化的发展，出国旅游、留学深造掀起了一股流行热潮，越来越多的人们选择走出家门，开阔视野、增长见识、丰富生活。在办各种签证的过程中，各国都会要求不同种类的公证，如何才能拿到快捷而又有法律效力的法律文书成为人们出国前的难题，公证由此进入百姓生活。公证处为当事人办理各种出国公证文书，方便快捷又有法律效力，为出国的当事人提供充分的法律服务，进而节省时间、提高效率，更好更快的促进我国人民踏入国际大舞台。
公证性质的界定、公证在民事活动中发挥的作用中都体现了公证机构的服务性，而且，我国当前对公证的角色定位更多地体现出它的服务性、中介性和证明性。其中，服务性是基础，可以说是其他两个特性的基础和前提。公证机构作为为公民、法人和其他组织提供法律服务的特殊机构，它所提供的法律服务在社会经济生活中所展现的重要性已不言而喻。
随着社会主义市场经济的发展，公证被越来越多的人熟悉并广泛应用，公证机构存在的一些问题同时也暴露出来。
公证机构是通过法律的授权独立行使公证职能，独立承担民事责任的证明机构。在我国，公证机构不是独立运行的，它是在司法行政机关与公证协会的混乱交错的共同管理下的，且司法行政机关的管理占据主导地位，公证协会的管理则是一种辅助性管理。司法行政机关对公证处的人事、职权和公证活动等有直接的管理决策权，公证机构在人力、财力、物力的运用上，没有独立的支配权。总之，公证机构缺乏独立自主性。此外，行政管理和行业管理的双重管理模式，管理分工不明确，责任不明确，这种混乱的模糊不清的管理方式阻碍了公证行业的正常健康发展。
目前，我国的公证法律体系并不完善，2005年出台的《中华人民共和国公证法》是我国建国以来第一部关于公证的专门性法律，之后又颁布了《公证程序规则》及一些司法解释，但这些法律规定没有形成专业而完善的体系，没有把公证工作中的存在一些问题作出具体明确的规定，比如我国《公证法》中缺少关于法定公证事项的规定、借贷合同公证没有统一收费标准等等。伴随着社会主义市场经济的日益发展和经济全球化的深入，拥有一部体系健全的公证法这一需求更加迫切。完善公证立法，增加公证的公信力，也为公证行业的未来发展指示了一盏明灯。
据统计，目前我国共3011家公证处1.2万余名公证员，北京市共有25家公证处，执业公证人员200多人，从数据上看，我国公证员队伍人员数量少。行业发展的关键在于人才，公证员是公证机构存在的基石，没有公证人员何谈公证机构？由于我国公证机构的性质还没有明确统一，公证人员的社会地位及福利待遇也处于一种比较尴尬的位置，既不像公务员身份明确，也不如公司、律所的薪资丰厚。因此，公证行业对于从业人员的吸引力已在慢慢变弱，好多优秀的公证人员最终会选择离开公证处，选择其他行业，造成了公证员队伍的人员紧张、发展不稳定。
（四）少数公证人员职业道德素质低。
公证是公证员依法行使法律授予的证明权活动，公证权在我们国家还是一种公权力，公证员履行职责进行公证，行使这种公权力，良好的职业道德和思想道德素质，是必不可少的，同时这也能保证公证人员在公证过程中做到客观、真实、公平、公正。
“西安体彩假票案”从侧面反映了当前公证机构确实有一些公证员在职业道德走偏了步子。公证队伍中有的公证人员职业素质不高、道德水平较低、对待工作懒散懈怠。甚至还有一些公证员为了谋求私利，不顾职业操守，在公证活动中运用手中的职权造假舞弊，唯利是图，一切向“钱”看，用有色眼镜看待当事人，这些不顾国家法律法规和社会道德、败坏社会风气的行为，扰乱了行业规则，降低了整个公证行业的职业道德素质。
（一）推进公证管理体制的改革，明确职能与分工。
实行司法行政管理与行业自律监督两结合的公证管理体制是科学有效的，但是要明确二者的职权分工、责任归属，不能是混乱无序、模糊不清的管理。推动公证管理机制改革另一个重要作用就是要增强公证机构独立自主的权能，充分赋予其对人、财、物的自主支配权限。公证机构是独立行使公证职权的证明机构，我们就应该给予公证机关充分的独立自主性，目前单就北京公证行业来说，还有一部分公证处在人、财、物上没有实现完全的自主权，这就影响了公证处的自由快速发展。只有赋予公证机构充分的自主权限、给予其更多的自主权利，公证机构才能更加自由健康快速发展，进而推进整个公证行业的发挥。
在世纪之初，我国国家领导人就提出了“依法治国”的治国方略，“依法治国”就要做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，这所有环节的基础就是“有法可依”。“巧妇难为无米之炊”，没有具有国家权威的法律作为依据，“依法治国”难免会成为空谈。推进法制发展、促进法治进步，最基本的就是有一部明确可行、有国家权威的法律。目前我国公证法制尚处于发展时期，不完善、有缺陷，与社会生活的发展契合度也没有那么完美，我们应该动员社会各界力量对于公证立法进言献计，对《公证法》进行完善，使其具体明确全面、有国家权威支持而又与社会主义市场经济发展相适应的与时俱进的公证法律法规。
就目前的北京而言，成为执业公证员的前提条件是拥有北京户口，这在一定程度上限制了北京公证员队伍的扩大。一些优秀的法律人才仅仅因为户口问题只能做一个公证员助理，工作量大薪资待遇不高，工作前景不明朗，不少人员会选择离开公证处，造成公证行业的人才流失。改革现有体制，适度放宽人员任命限制，扩充公证员队伍，吸纳更多的优秀的公证员。完善奖励激励机制，明确升职奖惩制度，提高公证人员的福利待遇，最大限度激起公证人员的从业热情，焕发公证人员的工作激情，增加公证的行业吸引力，促进公证处的发展，推进公证行业的整体发展。
（四）建立完善监督体制与投诉管理体制。
一是建立健全执业监督机制，根据公证执业活动的特点和规律，建立科学的业务考评机制，业务优秀的公证人员要表彰奖励，业务成绩较差的要找出原因、解决处理问题，做到赏罚分明。二是完善公证业务投诉处理机制，进一步完善公证业务复查和投诉程序，修订和完善《公证员惩戒规则（试行）》，完善行业处分机制，提高公证人员的工作积极性和警惕性。对于那些公证工作服务态度差，工作质量低的工作人员要进行一定程度的惩戒，使其吸取经验教训，做好本职工作。
（五）加强宣传教育，提高公证人员的职业道德素养。
加强理论宣传教育，开展系列的公证先进人物的专题讲座，提高公证人员的职业道德的认识，增强内在意识，化被动的遵守为主动地发扬。做好岗前公证培训教育，提高入职要求，培养一支“坚持信念、精通业务、维护公正、恪守诚信”的高素质公证员队伍。这样不仅可以提高公证队伍的整体素质，而且有利于进一步提高公证的服务质量，促进公证行业的高品质、高标准的发展。
五、结论。
《中华人民共和国公证法》的出台标志着我国公证行业进入了一个新的发展时期，公证机构作为提供法律服务、提供公益性服务的中介性组织，其在社会主义经济的发展过程中贡献了不可磨灭的重要力量，公证机构的服务特性同时愈加突出明显。公证机构及公证人员应该始终坚持以人为本，以事实为依据，以法律为准绳，努力做好公证服务，做到“公平、公证、诚信、正义”，提高公证服务质量，以更好地适应当前社会经济的发展需求。
目前，公证行业的发展到了一个十字路口，到底下一步该如何改革成为困扰当前公证行业发展的一大问题，但是无论怎么改革都改变不了公证行业的本质：公证机构是提供法律服务的证明机构。公证机构作为这样一个特殊的法律机构，它最终的目的就是提供法律服务，进行法律证明活动，为中国特色的社会主义经济社会服务。在党和国家的领导下，进一步推进公证机构的体制改革，寻找出一条更加适合中国发展的具有中国特色的公证体制，进一步促进中国法制制度的完善和发展，是我们的使命与任务。
参考文献：
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作者简介：
苗娜（1988—），女，中国政法大学在读研究生。