加强我国地方经济—政府合作的对策探析
随着我国经济一体化发展和整体性社会结构的变迁，跨区域社会问题大量涌现，政府间沟通、协调变得越来越重要。这对基于行政区划刚性约束的地方行政管理提出了严峻挑战，对地方政府合作提出了现实要求。为了应对这一挑战，满足社会现实的需要，我国各级政府都将地方政府合作问题提上了议事日程，采取积极有效的措施推进地方政府合作，但总体而言，合作的机制尚未建立起来，合作的效果并不尽如人意，远远不能满足经济和社会发展的需要。因此，对这一问题展开研究具有重要的理论和现实意义。 1 地方政府合作的速度 1.1 合作区域不断拓展 随着我国经济、社会的发展，地方政府合作已从东部沿海地区向全国各个地区散播，除了较早出现的长三角、泛珠三角地区地方政府合作外，目前中、西部地区地方政府也普遍展开了合作，如长株潭城市群、武汉城市圈、成渝经济区、闽南经济区、晋陕豫黄河金三角地区、广西北部湾经济区、辽中南城市群、皖江城市带承接产业转移示范区等。 1.2 合作层级不断增加 地方政府合作已在各个行政层级全面启动，主要有：省级层面的地方政府合作，如长三角经济区、东北经济区、西北五省区经济技术协作联席会等；跨省级行政区划的毗邻地区地方政府合作，如湘鄂毗邻四地市协作区、闵浙边区三地一市经济技术联谊会、嫩江流域经济区、关中天水经济区、陕甘川毗邻十二市经济区、鄂赣九地市经济协作区等；省级行政区划内的地方政府合作，如杭州都市经济圈、苏扬两地六市经济技术协作网、川南经济技术协调会、闽南经济区等；跨地区的对口支援，如援藏、援疆、援青、汶川地震后的灾后重建对口支援等。 1.3 合作领域有所拓展 地方政府合作已从经济领域拓展到社会领域，具体涉及区域经济协作、基础设施建设、环境保护、社会保障、治安维护、应急管理、信息配套建设等诸多内容。例如，太湖流域水环境治理、甘肃两江一水区域综合治理、赣鄂应急合作协议、滇粤劳务合作、泛珠三角区域人才服务合作、泛珠九省市医保异地就医合作、黄河金三角区域警务协作、京津冀交通一体化合作、长三角区域信息化合作等。 1.4 合作形式趋于多样 地方政府合作的形式已从合作各方领导互访，签订意向书等发展到组织联席会，设立合作论坛，举办经贸合作洽谈会，签订合作协议，组建联络、执行机构等。例如，西北五市经济技术联席会、闽浙边区三地一市经济技术联谊会、泛珠三角区域合作与发展论坛、长江论坛、泛珠三角区域经贸合作洽谈会、《长株潭三市文化交流与合作框架协议》《实施关中天水经济区发展规划战略合作框架协议》、泛珠三角区域合作日常工作办公室、长三角地区重点合作专题组等。 1.5 合作的制度化水平逐渐提高 一方面，地方政府合作的各项互动机制已开始建立，并不断健全完善，主要包括定期联席会议制度、定期磋商机制、日常工作办公室工作制度、环境治污现场检查和督察机制等。例如，长江三角洲地区省级政府创建了三省市主要领导定期磋商机制长江三角洲人才开发一体化联席会议制度污染联防、信息沟通和通报机制长江三角洲合作与发展联席会议制度等，泛珠江三角洲地区建立了行政首长联席会议制度政府秘书长协调制度日常工作办公室工作制度部门衔接落实制度等；另一方面，合作协议的内容也更加规范成熟，具有更强的约束力，主要包括收益共享、成本共担、信息互通等。 2 地方政府合作存在的问题 2.1 重经济协作轻公共服务供给 我国地方政府合作普遍存在重经济发展，轻公共服务供给的现象。目前，跨区域公共服务供给合作在地方政府合作中占比极其有限，成功的合作更是凤毛麟角。从合作组织来看，现有的地方政府合作组织大都是致力于经济协作和经济技术交流，如经济协调会、经济技术联谊会、技术和经济协作网络等。从合作领域看，合作内容主要涉及区域经济一体化、贸易通关一体化、产业结构转移、基础设施建设、旅游资源开发与整合等。例如，根据国家发展与改革委员会网站的相关资料粗略统计，自2000年以来，国务院先后批复了二十余项与地方政府合作相关的区域规划，主要包括长江三角洲地区区域规划、珠江三角洲地区区域规划、成渝经济区区域规划、振兴东北规划、广西北部湾经济区区域规划、长株潭城市群区域规划、海峡西岸经济区发展规划、关中天水经济区发展规划、鄱阳湖生态经济区规划、晋陕豫黄河金三角区域合作规划等，这些规划确定的区域合作的主要内容大都是经济领域的和与经济相关的。 2.2 形式大于内容 我国地方政府合作组织的数量在不断增加，合作的形式也越来越多样化，但合作的实际效果却并不尽如人意。地方政府间的许多合作往往雷声大雨点小，政府间协议、合作意向书等签署了很多，但只是搭了个架子，摆了个样子，走了个过场，声势很大，徒有虚名，合作协议的内容多数并未得到真正落实，合作组织也更多成了摆设，合作并无实质性进展，更谈不上带来实际效益。 2.3 内生动力不足 我国地方政府合作的自发性和自主性不足，合作在很大程度上不是建立在共同需求的基础上，而是出自上级政府乃至中央政府的安排、命令等；合作中出现了矛盾和纷争更多的不是通过相互博弈和协商的途径解决，而是依靠共同的上级政府用行政命令和行政裁决的手段解决。例如，在已签订的地方政府合作协议、合作本文由收集整理意向书中，有相当一部分是为了迎合和应付上级政府，因而或合作内容非常虚，难以具体实施；或对收益/成本分配的规定不清晰，致使参与的各方无力采取进一步的合作行动。自发性和自主性的不足导致合作缺乏足够的动力和应有的活力。 2.4 制度化水平不高 随着经济一体化的发展，我国地方政府合作已取得了一定的进展，但成熟的制度化的合作机制尚未普遍建立起来，合作组织形式的制度化程度也相对较低。目前除了长江三角洲、珠江三角洲等地区已初步建立了若干合作机制外，我国地方政府合作更多的是通过倡导的方式进行的一种非制度化的合作，多数停留在会议、论坛、协商、互访的层面，主要依靠地方领导的认知来推动，缺乏完备的制度化的地方政府合作沟通渠道和协调机制做保证。完善的合作机制的缺失使得合作难以持续和真正实现。