提升政务服务水平,建设一流营商环境
吴国玖等。
开发区建设是我国改革开放的成功实践，也是推动我国工业化、城镇化快速发展和经济体制机制创新的重要平台。习近平总书记多次强调：“要加强对各类开发区的统筹规划，加快开发区转型升级，促进开发区体制机制创新，进一步增强开发区功能优势，把各类开发区建设成为新型工业化发展的引领区、高水平营商环境的示范区、机制体制突破性创新的先行区。”近年来，苏南县域开发区积极响应国家号召，不断创新升级政务服务模式，积极探索园区新型管理体制，取得积极成效。本文基于苏南县域开发区审批机构改革样本，试图梳理开发区行政审批机构管理体制和服务机制改革的重点难点，分析行政审批局模式在政务服务升级方面的发展路径。
昆山、宜兴、吴中和句容作为苏南县域城市，四地开发区在审批服务模式创新方面既有各自特色，又有共性做法。其中，线上政务服务、线下帮代服务、并联审批服务和“一站式”服务等探索实践，在提高审批效率和服务水平方面是卓有成效的，值得肯定和推广。
昆山样本。昆山经济技术开发区行政审批局在运行一年的基础上，抢抓原便民服务中心“升级”机遇，配套建设多功能的相对集中行政许可服务大厅，顺利承接国家级开发区全链审批赋权清单，实现了“一站式”“全链条”审批服务。同时，开发区审批局高效整合资源，成功对接江苏政务服务网，创造了审批效率更高、速度更快、服务更优的行政审批昆山模式。近期，昆山开发区又通过实施标准化、规范化和重大项目帮办制的“3+1”行动，依托审批局线上服务平台和线下帮办服务中心，实现了“一套材料、一次告知、一窗受理、信息互通、全程监管”的政务服务新模式，着实助力审批服务提质增效。
吴中样本。2018年11月24日，吴中经济技术开发区行政审批局成立，同时启动多功能政务服务大厅。开发区审批局根据省市对国家级开发区全链审批赋权要求，服务大厅设置市场准入、项目建设、社会事务三类办事服务区共计42个窗口，承办28个部门的155项审批服务事项，所有事项线上线下均可办理，保证了审批服务进一步扁平化、便利化。同时，大厅专设项目代办受理窗口和多台自助服务智能机，开启“审批实现一枚章、全力整合一窗办、不见面审批自助办”的行政审批吴中模式。
宜兴样本。宜兴经济技术开发区行政审批局成立两年来，各项业务运行渐趋成熟。审批服务大厅主要承担涉及宜兴开发区内市场准入、建设投资和民生服务等领域的行政许可，所涉事项均已对接江苏政务服务网，实现线上审批综合服务。同时，为方便群众，服务大厅还设置了帮办代办服务中心，不熟悉网络的群众同样可以高效办理业务。结合园区实际，开发区审批局增设了公用事业管理服务中心，主要承担区域内市容、市政等综合管理工作，负责园区绿化管护、环卫、广告等市政服务，打通了政务服务“最后一公里”。
句容样本。句容经济开发区肩负着晋级国家级开发区的使命。为响应“放管服”改革精神，确保“区内事区内办”，2018年初成立了经济发展局，內设行政审批科，全面整合句容市政府下放的发改、规划、住建、城管等领域共计26项许可权限，设收发件、发改、规划、帮代办综合服务共4个窗口，同时负责政府性小型工程招投标业务，办公区与句容市行政审批局集中一栋楼，实现项目审批“进一栋楼、办所有事”的一站式服务。为落实上级对园区“2440”改革要求，开发区出台审批帮代办制和项目服务全生命周期制，将项目推进和帮办代办过程中各环节的会办、交办对接梳理清晰;打造“361 Service”服务品牌，树立上门服务、全程服务和保姆式服务宗旨。线上服务对接江苏政务服务网，企业投资项目备案、企业投资项目核准、政府投资项目审批和固定资产投资项目节能审查等可办理线上审批业务，帮代办综合窗口则为其他事项提供精准的帮代办服务。
昆山开发区、宜兴开发区和吴中开发区作为国家级开发区，句容开发区作为省级开发区，在审批机制体制领域的创新性做法，既贯彻落实了中央“放管服”精神，也是践行江苏省“3550”改革的生动实践，实现了从观念创新到运营创新再到管理创新的华丽转身。
实现了服务观念转变——从“行政审批”到“综合服务”。昆山、吴中和宜兴三地开发区行政审批局与句容开发区行政审批科是行政审批制度改革深化的成果，基本实现了由“提高规范权力运行效率，改善自我约束和监管效能”到“细化和丰富政务服务模式，提升政务服务品质”的能级转变。四地开发区全面转变思想观念，不断深化改革，主动回应和满足更高的公共服务诉求，是行政审批制度改革成功的关键，起引领作用的是工作理念的转变和思想站位的提升。四地开发区审批部门统筹区内审批制度改革和行政审批服务，负责全区审批事项一站式受理、集中式审批，构建集“审批、监管、服务、代理”为一体的综合服务框架。
实现了服务模式升级——从“分散式审批”到“一站式服务”。四地开发区结合自身实际，全面梳理审批要件，整合审批站点，形成一体化服务模式，专设一站式服务大厅，组建审批部门，有效破除原有分散化审批服务导致的企业多跑路、跑错路、跑冤路等现象。专设行政审批部门具有诸多优势：审批局是依法设立的政府职能部门，可实现相关部门的对等协调，打破部门封闭的状态;通过组织创新吸引企业落地投资，营造良好的政社互动环境。昆山、吴中和宜兴开发区根据工作需要，通过政府购买服务方式公开招录专业技术人员，实现了人员、专业、岗位之间的相互匹配。同时，每个项目的报批报建内部指定专人统筹协调，职能部门再指定专职审查员，负责政策解读、内部审查，确保审批服务高效顺畅。另外，四地开发区均专设投资项目帮办代办岗位，提升了对重大项目审批难点、堵点的帮办、协调服务，大大缩短了项目审批周期。
实现了管理模式创新——从“网上审批”到“不见面审批”。2017年6月，江苏省印发《关于全省推行不见面审批 （服务）改革实施方案》，为“不见面审批”作为一项普遍的制度安排提供了法律基础。
昆山、吴中和宜兴三地开发区的“不见面审批”服务主要体现在四个方面：一是采取模拟审批、代办审批、多图联审、区域评估、网上审图、联合验收等创新举措，优化审批流程，提升政务服务效率;二是开展“多规合一”，推进社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境保护规划等多规融合;三是推行“多图联审”，组建建设工程施工图联合审查中心，建立施工图联合审查机制，整合图审、消防、抗震、防雷等审查事项统一到一个部门受理、审查、出件，做到统一收件，分工审查，统一反馈。依托江苏省政务服务网，按照“线上受理、内部审批、全程公开、网端推送、快递送达”的方式开展审批服务，三地开发区各个环节基本实现了“网上报、集中收、后台审、区域评、帮代办、不见面”。
无论是昆山、吴中、宜兴国家级开发区，还是对标找差的句容省级开发区，在新发展理念和“放管服”改革精神的指引下，都不断强化自我革新，凝心聚力推进审批管理和服务体系创新，在转变政府职能、丰富服务举措、优化政商环境、营造国际一流营商环境等方面提供了有益启示。
以转变政府职能为目标，着力提升审批服务质量。政府的核心职能是为社会提供有效的公共服务。改革开放以来，政府不断加大简政放权力度和速度，使得市场机制不断完善，社会生产效率的提升史无前例。由此形成的局面是，政府由“提供经济性公共服务”向“提供社会性公共服务”做了历史性转型。四地开发区行政审批改革正是审批服务能力现代化的直接体现。借助“互联网+”模式，园区主动推进政务服务“一张网”建设，持续提升不见面审批服务效率和效能。依托本地统一的政务服务网站和综合监管平台，加速推进全面实现区内政务服务事项“一网通办”。
以优化营商环境为核心，全面提升公共服务水平。公共服务满意度一般会受到个人偏好、企业性质和环境预期等因素的影响，但关键还是取决于公共服务能力。开发区成立行政审批部门，有利于提升审批服务对企业的反应速度，逐步吸引优质项目来区投资，最终有利于园区经济发展，提升资源配置效率，提升公共服务供给水平，从而形成良性循环。同时，也要注重审批服务过程中各利益相关者的意见反馈，丰富政企、政社互动机制。借助政务服务网，全面实现企业申报材料网络共享，提升企业和群众的体验感和获得感。
以丰富服务举措为要领，营造国际一流营商环境。《世界银行2018年全球营商环境报告》评估我国营商环境位居全球第78位，这与我国经济地位明显不匹配。为营造国际一流的营商环境，昆山开发区在助力建设施工许可审批提速而推行的各项创新举措值得借鉴。如“告知承诺制”，对不涉及公共安全、生产安全和公共利益等事项，在申请人提交申请主审材料要件齐全，内容明确，且承诺材料真实、合法时，对非主审要件实行“容缺后补”机制。如“不再审批制”，在相关领域探索创新以政策性条件引导、企业信用承诺、监管有效约束为核心的监督模式，对使用自有土地扩大建设规模的“零用地”技术改造等国家鼓励类企业投资项目试行“不再审批”。此类制度的推行，极大地提高了审批效率。
行政审批制度改革已走过18个年头，现行的审批机构改革仍属于试点阶段。从实践情况来看，昆山等地开发区的试点结果是符合改革预期的。同时也应看到，我国审批制度体系与发达国家还存在差距。在改革过程中，要继续坚持“规范审批清单、精简审批流程、共享审批信息、公开监管过程”四条主线，以提升群众的获得感和满意度为改革目标，努力构建国际一流营商环境。
建立更加规范的行政审批清单。成功的审批机构改革，首先应该是赋权审批清单的清晰化和规范化。一方面，审批机构改革要积极推进行政审批事项分类改革，承接一批，规范一批，简化一批，公开一批，为实现规范高效审批做好准备工作。另一方面，园区政府行使审批权限，以相关法规为基准，先易后难，循序渐进，及时划转、承接和公开审批事项。从改革事项划转上统一认识，从改革的实效性出发，相对集中审批事项和部门进驻相结合，实现政务服务事项清单标准化，办事指南标准化，审查细则标准化，考核指标标准化，让企业和群众享受更加规范、透明、高效的政务服务。
加大行政审批流程的简化力度。持续精简审批流程是优化审批机构职能的核心。园区政府应因地制宜，不断细化优化审批流程和服务流程，才能构建起高效、实效的审批运行机制。审批权限相对集中后，审批主体发生改变，相应的审批模式、服务机制、审批时限等都要随之变化，对单办事项、复杂事项、关联事项重新梳理流程，构建更加符合实际的审批运行机制。同时，为保障再造审批流程和服务流程得以实效执行，园区政府应注重专业化人才队伍的引进和培养，提高审批专业化程度，提升服务精准化水平，显著降低部门之间的对接协调成本。
提升审批信息动态化共享化水平。准确高效的信息对接是审批机构高效运转的保障。审批机构改革要注重搭建动态运作、公开监察、共享平台等多功能系统，打通部门专网，便捷部门对接，消除服务死角，实现审批机构信息动态、资源共享。各地开发区应充分利用已有互联网平台，推动多方资源整合，避免资源浪费和信息孤岛。加强信息资源跨部门、跨层级顺畅流通，协同共享，进一步简化群众办事流程，让信息公开化、动态化机制最大限度地为企业和群众释放红利。
全面建立审批监管全覆盖体系。审批监管有效落实是审批职能得以发挥的显著动力。有条件的开发区应探索建立全域电子监管系统，一方面针对审批流程中的异常环节及时监察，公平监督，促成部门内部建立客观公正的绩效考核机制;另一方面，将办结结果推送至监管部门，对办结成果进行比对分析，构建“外部监督、内部评估、综合考评”机制，确保政务服务流程全网覆盖，不断增强审管互动力度，大力推进行政审批信息全过程公开，主动接受社会和媒体监督。
（课题组成员：吴国玖、于珺建，江苏省人民政府研究室;许一、刘栋，江苏省句容经济开发区;彭雷，中共江苏省委研究室）。
责任编辑：戴群英。