试论律师的法律援助义务
摘 要 一直以来,律师都是我国承办法律援助案件,承担法律援助义务的中坚力量,然而学界对律师是否具有法律援助的义务却是众说纷纭。有的认为,律师应当承担法律援助义务,以倡导促进社会公平;而有的却认为,律师群体本质上具有较强的逐利性,法律援助的义务应由政府承担,而不应由律师来买单。那么究竟律师应不应该承担法律援助义务呢?本文就这一问题作简要分析,以期与学界共同探讨。
中图分类号:D926文献标识码:A。
《律师法》第四十二条明确规定:“律师、律师事务所应当按照国家规定履行法律援助义务,为受援人提供符合标准的法律服务,维护受援人的合法权益。”国务院《法律援助条例》第六条规定:“律师应当依照律师法和本条例的规定履行法律援助义务,为受援人提供符合标准的法律服务。”《律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》更是对律师承担法律援助义务,开展法律援助服务进行了细致的引导和规范。此外,司法部1996年与共青团中央、中国残联、全国妇联、民政部联发了一系列通知,通知中明确要求律师事务所应积极开展对未成年人、残疾人、妇女、老年人的法律援助工作。近年来,就做好农民工法律援助工作,司法部也下发了许多通知,对律师做好农民工法律援助工作提出了要求。可见,律师承担法律援助义务是有法可依,有章可循的。
从国外法律援助发展脉络来看,法律援助应是政府责任。法律援助制度起源于15世纪的英国,在西方国家已有500多年的历史。考察西方国家法律援助制度的发展历程,主要经历了三个阶段:慈善阶段(律师的道德义务)→社会化阶段(由单纯的慈善事业向国家责任转化)→国家福利阶段(完全的国家责任)。法律援助被确认为一项国家责任,成为政府为保障社会平等、实现社会正义而专门设立的司法保障制度,体现的是政府对社会大众生存权利的保障责任。将法律援助从传统的律师个人慈善和社会道义行为发展为国家对公民的一项司法救济和保障措施,是现代法律援助制度确立的基本标志。目前,已有100多个国家以宪法或法律形式,明确规定公民享有法律援助的权利,并规定了法律援助的基本原则。
其次,从法律援助所具有的功能来解读,法律援助也应是政府责任。法律援助的基本功能是促进社会正义、维护社会稳定和实现司法公正。那么,谁应当对促进社会正义、维护社会稳定和实现司法公正负责任呢?显然,其责任主体只能归结为政治国家而非市民社会。因为,从政治学上讲,国家责任是国家行使政治、经济、社会等管理权力的对应条件。国家作为客观存在的政治实体,其权力来源于公民权利的让渡,政府作为国家权力执行机关,承担国家对公民尤其是处于社会贫弱境地的公民利益的保护责任,是其实现国家权力以促进社会正义、维护司法公正以及社会稳定所支付的必要成本。
最后,法律援助制度是对“法律面前人人平等”的宪法原则的制度化阐释,是保障人权特别是保障贫弱群体得以接近司法的法律体现。建立和实施法律援助制度,其政治意义在于国家为保障公民法律地位的平等而创建了必要的司法保障机制,既保障“法律面前人人平等”的原则得以贯彻,又保障公民所拥有的平等实体法律关系得到真正实现。当公民在合法权益遭受侵害,不能依靠自身力量得到法律的平等保护时,国家就有义务制定相应的具体制度,保障其付诸实现,法律援助也就必然体现为国家责任。
应当说,现行《律师法》对于法律援助是律师义务的规定,深深打上了我国由计划经济向市场经济转型时期关于律师身份定位转变的烙印。《律师法》颁布于1996年,在法律颁布之前通常还要进行数年的立法调研工作,其间律师的身份定位为“国家法律工作者”(事业编制),其执业机构为司法行政机关下设的法律顾问处(属事业单位),再加上长期以来学界对法律援助的性质多认为是社会公益事业,因此,由律师承担法律援助义务,自然是责无旁贷。然而,随着市场经济改革的深入,律师服务逐渐转入商业化、竞争化、市场化。律师体制改革后,律师的身份定位已从“国家的法律工作者”转变为“为社会提供法律服务的执业人员”即社会中介组织人员(自由职业者),国家不再负担律师的工资、保险和福利,律师成为自收自支的经营主体,其在自主经营中已承担了纳税义务,从理论上说,律师没有为特殊当事人提供减免收费的法律义务,进行法律援助只应是其职业的道义责任而非法律责任。现行法律和有关规定将法律援助确定为律师义务,是特定历史阶段的特殊产物——计划经济体制下,律师是国家公职人员应当承担法律援助义务在当今市场经济体制下的延续和映射,其实质是国家将其本应承担的司法救济责任,转移到律师身上。 从我国特殊国情来看,贫困人口绝对数量大,法律专业人才相对匮乏,国家对法律援助经费投入又严重不足,基于国家财政资源不足的现状,国家让专业知识丰富、经济上、社会地位相对比较优越的律师职业群体重点承担法律援助义务,又有其现实的、相对的合理性。对律师规定这项义务,“充分体现了通过权利义务的调节,以强制性的法律手段来力求保证每个社会成员平等,实现社会公正的国家意志,这是更重要的”。律师履行法律援助义务,从长远来看,客观上有利于培育律师的法律职业道德情操,有利于改善律师执业环境、提高执业形象和职业声望,有利于律师团队的长远健康发展。
从《律师法》规定的法律援助为律师义务到《条例》规定的法律援助为政府责任,按照新法优于旧法的原则,法律援助确是政府的责任。这应当说是一个很大的进步,这表明我国对法律援助研究、认识的不断深入。但从另一个角度来看,《律师法》是全国人大常委会制定的法律,而《条例》是国务院制定的行政法规,按照上位法优于下位法原则,法律援助又是律师的义务。由此,在法律援助政府责任与律师义务并存的情况下,两者关系值得深入探讨。
首先,两者的法律定位不同。政府在宏观层面承担法律援助责任,律师在微观层面承担法律援助义务,对此可形象地理解为“政府搭台,律师唱戏”,但绝不能简单地理解为“政府援助,律师买单”。法律援助是政府的责任,是政府对弱势群体的带有福利性质的司法救济责任,是一种绝对责任。而律师法律援助的义务主要侧重于个案服务之中,主要体现在要求律师为用专业知识和技能,为受援人提供符合法定程序和法定要求的法律服务,依法维护受援人的合法权益,并不是强制性地要求律师自己贴钱办案。在办结法律援助事务后,律师有依据行政合同获得一定办案补贴(办案成本价)的权利,并非无偿提供法律援助、自行支付办案成本,而政府责任则是无偿的法律援助。可见,政府承担法律援助责任,特指宏观层面的责任以及援助的无偿性质,以此区别于律师承担法律援助的微观层面、非无偿的服务义务。
其次,两者的内涵以及对应主体不同。法律援助作为政府责任,其对应的权利主体是符合申请法律援助条件的公民即社会贫弱者,贫弱者通常无权直接要求律师或律师事务所提供法律援助,除非律师基于道义责任主动提供。法律援助的义务主体是代表政府开展、提供法律援助的机构和人员,对此可进一步分解为责任主体和服务实施主体。责任主体是各级政府及其设立的法律援助机构,服务实施主体是按照法律援助机构的指派提供法律服务的人员,其中主要是律师。律师是法律援助的服务实施主体而非责任主体。一般而言,律师承担法律援助义务程序上应在政府法律援助机构受理、指派给律师之后,律师通过接受指派提供法律服务承担履行法律援助的义务。由此,政府(指派)与律师(接受指派)之间就形成了行政合同关系(而非行政征收),律师作为法律援助的实施主体,通常没有选择签订合同的权利,无正当理由不得拒绝履行该合同。强调法律援助的律师义务,重在突出律师不得无故拒绝提供法律服务以及服务符合质量标准,而非强调其提供法律服务的无偿性。法律援助机构依照合同支付律师的办案报酬和办案费用,这是法律援助政府责任的充分体现。
由此可见,法律援助的政府责任与律师义务是两个不同层面,但又有紧密联系的概念,政府责任是法律援助制度存在和发展的保障,律师与政府签订行政合同参与法律援助活动是政府实现自身责任的重要途径。律师义务能够促进政府责任的落实,但它不能取代政府责任。
综上,法律援助应是政府责任。现阶段因我国国情,法律法规规定律师承担法律援助义务有其合理性和必要性。长远来看,应努力在法律援助的政府责任和律师义务之间找到和谐的平衡点,才能更好地将法律援助的政府责任落到实处,促进法律援助事业的良性发展。
(作者单位:杨晓静,云南艺术学院;侯毅,云南省司法厅)。