关于防范虚假人民调解协议司法确认的调研
XX法院自2008年开始对人民调解协议司法确认工作机制进行了实践探索，三年共确认951份人民调解协议。近期XX法院在审查中发现2起虚假人民调解协议确认案件，为了有效防范虚假协议获得司法确认，XX法院组成课题组对虚假人民调解协议司法确认的成因、发现和处理虚假人民调解协议的经验和做法、防范和打击虚假人民调解协议的对策和建议进行调研。
人民调解协议司法确认的审查范围和审查深度有限。与诉讼程序不同，司法确认机制在程序设计上十分强调便捷性：司法确认没有举证、质证、辩论等严谨的程序，法官主要对调解协议本身的自愿性、真实性、合法性进行形式上的审查，仅在必要时询问当事人或要求当事人提供相关证据。因此，当事人恶意串通达成的虚假调解协议在司法确认程序中较易成为漏网之鱼。
（二）人民调解组织自身的缺陷
1、人民调解难以对纠纷真实性展开审查。《人民调解法》第二条指出：本法所称人民调解，是指人民调解委员会通过说服、疏导等方法，促使当事人在平等协商基础上自愿达成调解协议，解决民间纠纷的活动。由此可见，人民调解是以双方当事人平等、自愿为基础，以解决纠纷为目的的一种制度。人民调解以纠纷真实存在为默认前提，人民调解员在调解过程中主要通过充分听取当事人的陈述来获知基本事实，对当事人陈述一致的事实一般均会予以认可，难以对纠纷事实的真实性展开审查，这一特点使得当事人易于达成虚假的调解协议。
2、人民调解员的法律专业知识和防范意识不足。从当前人民调解委员会的组成来看，虽然人民调解员的来源在不断丰富，但基层组织建立的人民调解委员会占据较大比例，其人民调解员多数由基层组织工作人员兼任，少有专职的人民调解员。因此多数人民调解员没有足够的法律知识，同时也很少意识到当事人存在达成虚假协议的可能性，因而也给造假的当事人以可乘之机。
（三）社会诚信的缺失和社会评价的错位
一方面，在社会转型时期，公民的价值观、利益观受到了前所未有的冲击，唯利益至上成了一部分人的价值追求，整个社会面临着诚信缺失的危险。虚假人民调解协议一旦获得司法确认，可能给当事人带来巨大的经济利益，因而就有部分当事人为了谋取利益，不顾诚实信用和社会道德，恶意串通达成虚假调解协议并经由法院进行司法确认。另一方面，申请确认的当事人能否成功申请到确认由法院以确认书的形式作出，社会评价时也总是由法院来承担审查不严或审查有误的责任，从而使欺诈主体逃避了责任和必要的惩罚。
（四）违法成本低而获利高
由于现行法律制度对虚假人民调解协议司法确认行为并无明文规定，法院遇到此类情况仅能对虚假协议不予司法确认或者要求当事人撤回申请，这样的否定评价对当事人来说几乎是“零风险”。而一旦虚假人民调解协议瞒天过海最终法院未审查出来，则申请确认的当时则可能获得巨大的利益。成本与收益的严重失衡，导致行为人不惜采取各种手段来制造虚假调解协议以达到非法目的。
一是缺乏相应的刑事法律责任规范。从我国现行刑事立法来看，对虚假人民调解协议司法确认没有规定具体的刑事责任。《刑法》“妨害司法罪”中没有关于虚假人民调解协议司法确认罪的规定，妨害作证罪和帮助毁灭、伪造证据罪也不能对当事人在人民调解协议司法确认中伪造证据的行为苛以罚则。二是缺乏相应的民事赔偿责任制度。我国现有法律未将虚假人民调解协议司法确认作为侵权行为的种类之一来对待，法律对于作为受害人的第三人能否对虚假人民调解协议司法确认申请人造成的侵权提起赔偿之诉，以及赔偿的数额及范围均无规定，导致受害的第三人缺乏相应的司法救济途径，这会在一定程度上助长虚假人民调解协议司法确认的发生。
（六）案件审理信息沟通渠道不畅。
由于不同法院之间尚未建立审判信息沟通平台，无法快速了解案件受理、审理及执行情况，为虚假人民调解协议行为人提供了可乘之机。如可能出现当事人在收到某法院判决其履行义务的裁判文书后，又去虚构一个不存在的债权债务关系并申请法院予以确认，以此来逃避裁判文书确定的义务。
对人民调解协议进行司法确认的审查范围如何确定，程序审查和实体审查如何选择，一直是该机制理论和实践中一个重大的问题，争议颇多。要加强对虚假协议的审查，必然要涉及到对纠纷的实体审查，而过多涉足实体审查，又与司法确认的功能价值和效率原则相违背，因此需要把握适度的审查范围：在对人民调解协议进行确认时，应当做到程序审查与实体审查并重，在实践中根据纠纷的具体情况又有所偏重，对涉及经济利益较大的纠纷偏重实体审查。
随着人民调解协议司法确认机制的不断发展，人民法院受理的申请司法确认的协议数量会日益增多，法官不可能以同等的注意程度对待所有类型的案件。人民调解协议所涵盖的纠纷类型非常广泛，但实践中虚假协议往往较多地出现在涉及经济利益较大的纠纷之中，因为当事人恶意串通捏造虚假协议的目的往往是为了创设新的权利义务、规避相应法律义务，从而达到转移财产、逃避债务、获取不正当利益的结果。因此，法官在审查时须特别谨慎地对待涉及经济利益较大的民间借贷、买卖合同、债权转让、不动产、分家析产、继承等纠纷。
1、涉诉案件的被告或被执行人
事实上，前面提到的两个案例均属于该种情形。出现该种情形时，法官要谨防当事人利用虚假协议来转移财产、逃避应当履行的债务、损害其他债权人的合法权益，特别是在一方当事人作为被告或被执行人的案件，其财产明显不足清偿债务的情形下。法官尤其需要注意一种情形，即作为被执行人的一方当事人因无财产可供执行，致使法院在较长时间内未执结的案件，当该当事人在有可供执行的财产或其土地房产被拆迁时与他人达成的调解协议。
2、已资不抵债的当事人
资不抵债的当事人就财产纠纷与另一方当事人达成调解协议时，存在利用虚假协议转移财产的可能性，该种情形下当事人虽资不抵债，但相关纠纷还未进入法院审判过程，因此法官在审查过程中难以发现其财产状况。法官在司法确认过程中若获知了该种信息的存在或可能性，要加倍注意。
3、离婚案件的当事人
离婚诉讼往往会涉及夫妻共同财产的分割问题，因此也有可能因为财产纠纷而引发虚假协议，通常表现为夫妻一方通过虚构债权债务关系来转移财产、逃避共同财产的分割。因此，法官须对离婚案件当事人与他人达成的涉及财产纠纷的调解协议保持较高的注意程度。从实践来看，准备离婚的夫妻一方一般在提起诉讼之前就已经开始进行财产转移工作，很少会在离婚诉讼过程中才达成虚假调解协议，所以该种情形并不常发，但一定的关注还是必要的。
4、房产处于拆迁区划范围内的当事人
少数房产位于拆迁区划范围内的当事人易与他人恶意串通，通过虚构确权、离婚、分家析产、继承赠与、房屋买卖合同等纠纷后达成调解协议并经由司法确认，从而对抗拆迁政策，达到谋取拆迁安置房、拆迁补偿费等拆迁利益的目的。因此，法官有必要对该种情形下的该几类调解协议进行适当的实质审查。
5、外地人且无固定职业的当事人
出现该种情形时，法官需要防备的主要有两个问题：一是该当事人是否系为他人所雇佣来虚构债权债务关系、获得参与财产分配的资格；二是双方当事人是否系通过虚构合法的债权债务关系来掩盖赌债、高利贷等非法债务，从而使其获得法律效力。
1、向人民调解员了解情况
法官仅通过书面材料和有限的审查，很多情况下对于纠纷的具体情况不能有全面快速的了解。而人民调解员作为调解的主持者，对纠纷的来龙去脉相对较为了解、对当事人也可能较为熟悉。因此，法官在审查之前或者审查过程中，可以与人民调解员进行一定沟通，听取其情况说明，向其询问调解过程中是否存在不合理之处以及调解协议是否存在虚假嫌疑。
法官可以通过本院的审判管理系统和执行管理系统查询调解协议当事人在本院是否有作为被告或被执行人的案件。一定地区内的法院也应进一步完善统一的法院信息系统，使法官可以便捷地查询当事人在其他法院的涉案情况。通过该种查询，法官可以判断该协议是否具有需要特别关注的情形。
3、必要时应对双方当事人分别进行询问
当调解协议当事人具有需要重点关注的特殊情形，或有其他情节显示协议有虚假嫌疑时，法官应采取隔离方式，就纠纷的细节分别向当事人进行询问。针对不同的纠纷类型，法官单独询问的重点也有所区别。如对于民间借贷纠纷，应重点询问双方当事人的关系和经济情况、是否具有基础合同、借款的原因及用途、借贷合同达成的时间地点及具体金额、借款的资金来源及交付方式、借条或欠条等债权凭证出具的时间地点及具体情形等。达成虚假协议的当事人往往对资金来源、用途、交付方式陈述得较为模糊，一般都会声称双方采取现金交付的方式，如果是大额现金交易的情况，法官就应进一步询问现金的来源、现金包装情况、交付时间地点、提取次数、在场人员等细节。而对于买卖合同纠纷，则应重点询问双方当事人协商的具体过程、合同订立的时间地点及约定内容、在场人员和经办人情况、合同的履行情况、产生纠纷的原因等。在法官的单独询问之下，如果双方当事人对于纠纷细节事实的陈述有很多不一致的地方或是存在明显矛盾，那么该调解协议就有较大的虚假嫌疑，法官需倍加留心。
法官经过单独询问等审查方法发现调解协议有虚假嫌疑的或者虚假嫌疑仍无法被排除，应要求当事人提供原始证据来证明纠纷的真实性。如民间借贷纠纷，应要求对当事人提供借条或欠条等债权凭证。如果当事人陈述借款是通过银行转账等非现金交易方式交付的，法官应当要求当事人提供银行往来凭证等相应款项的支付凭证，如果收款人是单位的必要时还应要求其提供款项入账情况的证明。而买卖合同纠纷，法官应要求当事人提供买卖合同、送货单和收货单等货物交付凭证、结账单等款项结算凭据、已支付货款的支付凭证等。如果当事人无法提供其提到过的或者纠纷中应当合理存在的证据，或者其提供的证据有伪造嫌疑，那么法官就不应草率地对调解协议进行确认。
5、调解协议的虚假嫌疑较大时可依职权向有关单位和个人调查核实
如果在多种方式的审查之下，调解协议有较大的虚假嫌疑，而部分纠纷有关事实又模糊不清、真假难辨，或者存在对纠纷可能有所了解的相关单位和个人，法院可依职权向其调查核实相关情况，比如可向工商管理部门了解当事人企业的经营状况，向当事人的工作单位了解其经济收入，向当事人所在社区了解其基本情况等。
6、对当事人进行警示，要求双方作出书面承诺
法官进行司法确认时，应对当事人作出警示，提醒其应如实陈述，并告知制造虚假调解协议可能造成的法律后果。在发现调解协议有虚假嫌疑时，法官更应在每个审查环节不断进行警示，从而对造假的当事人造成心理压力，使其知难而退。此外，法官对于可能存在虚假协议的案件类型，可以要求当事人共同作出书面承诺：如果在协议发生法律效力后，查实本纠纷系虚假的，自愿向另一方当事人的不特定债权人在本协议标的范围内承担共同偿还的民事责任。
（一）人民调解组织层面
1.制订和完善人民调解相关制度
规范人民调解程序，细化调解的启动、进行、记录以及调解员的选择和当事人的权利义务。明确调解协议的达成、内容以及效力问题，探索调解协议的后续跟踪和监督制度。落实调解档案制度，尽可能将调解协议的司法确认情况和履行情况也进行记录归档。建立区域内的人民调解信息系统，对当事人情况等重要信息进行电子归档和网络共享，方便查阅当事人的造假前例和关联纠纷。
2.充实人民调解员队伍，提高其法律专业知识和防范意识
聘请具有法律专业背景的公民作为专职人民调解员，尽量做到每个人民调解委员会至少配备一名。建立地区内的专业调解人才库，必要时可从中调配。加强与法院的联系，聘请法官作为调解指导员，通过专题培训、案例通报等方式增强人民调解员的防范意识和防范措施。鼓励人民调解员加入人民陪审员队伍，从而充实法律专业知识。
3.加强具体调解过程中的防范措施
人民调解员应对当事人在调解过程中的异常表现予以特别关注，如双方发生纠纷的事实理由不合常理、对纠纷细节的陈述含糊不清、配合默契而少有对抗、调解协议的达成异常容易等。人民调解员应告知双方当事人有如实陈述纠纷事实的义务，并向其阐述进行虚假陈述的法律后果。在调解过程中，人民调解员应当充分听取当事人陈述，对不明确、不细致、不吻合、不合理的事项进行认真询问，必要时可要求当事人出示相关凭据，在保障当事人隐私的前提下也可向其亲属同事、街坊四邻进行一定的调查了解。
（二）法院层面
要从维护法律尊严、法院形象的高度来认识虚假协议的危害，增强案件审查的责任感和自觉性，不断提高法官业务素质，增强虚假协议的识别能力。一些法院或法官可能并未充分认识到人民调解协议司法确认工作的重要性，安排没有充足司法经验的法官从事司法确认工作或者对协议的审查很宽松，这是特别需要改进的。一是要安排司法经验丰富的法官进行人民调解协议司法确认工作；二是通过专项培训、典型案例剖析等，知道法官掌握虚假人民调解协议的要件和特征，提高其综合运用各种审判技巧识别、制止虚假调解协议的能力。
2.适当强化法院职权
对有虚假人民调解协议司法确认嫌疑的案件，法院可以采取必要的措施，加大调查取证力度，并在一定范围内对当事人的处分权进行适当限制，以尽可能预防和发现虚假协议。强化对当事人协议合法性的审查，并可向利害关系人通报，必要时可向利害关系人询问有关情况。
3.建立不同法院间的案件系统互通机制。
虚假协议司法确认的当事人，通常在法院不仅仅只有一起诉讼，但由于各法院案件管理系统是独立的，法院只能看到本院受理的案件。建立案件互通机制，当遇到案件有疑似虚假协议司法确认的行为时，能够通过互通机制（如审判管理查询系统）查询当事人有无其他诉讼，从而尽早防范虚假协议司法确认。
（三）社会层面
1.完善相关民事、人民调解、刑事立法
民事立法方面，建议建立虚假协议司法确认损害赔偿制度。虚假协议者互相串通，恶意申请司法确认，诱使法院作出错误的确认书，使第三人受害，形式上加害人是法院，实质上是行为借用法院的力量，使第三人受害。因此，虚假协议司法确认行为人构成了对第三人的侵权，符合侵权行为关系，建议增设虚假协议司法确认民事侵权行为，为虚假协议司法确认的受害人提供相应的救济途径。
人民调解法方面，建议增设对虚假人民调解协议司法确认的法院可采用的强制措施，使法院面对虚假协议司法确认时在强制措施方面可以有所为。
刑事立法方面建议增设“虚假人民调解协议司法确认罪”，对情节较重、性质恶劣，影响较大的虚假人民调解协议司法确认的当事人予以刑事制裁。
2.加强社会诚信建设
防范和打击虚假人民调解协议司法确认，除了进行法律规制外，还要加大打击虚假协议司法确认行为的宣传，引导人民树立正确的价值观念和正当的诉讼理念，才能更好的遏制虚假协议司法确认行为的蔓延。有必要将虚假协议司法确认行为纳入社会诚信体系建设，以此增加虚假协议司法确认申请者的作假成本。对于明知故犯的虚假协议司法确认案件的代理律师，人民法院应通告相关的司法行政管理部门，建议司法行政管理部门对有关律师作出严肃处理。
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