新加坡公务员财产申报制度探析及其启示
作者简介：黄树标，广西警察学院副教授，研究方向：刑事诉讼、程序法。
中图分类号：D7339 文献标识码ki.1009—0592.2020.04.176。
新加坡公务员财产申报制度建立于20世纪50年代，经过几十年的发展，该制度的立法及配套制度也日趋完善，已经成为新加坡反腐机制的重要组成部分， 使其成为全球最清廉国家之一。党的十八大以来，党中央对全面推进从严治党提出了更高要求，而在严治党过程中暴露出来的问题大多都指向领导个人财产等有关事项。新加坡公务员财产申报制度具有其成功的经验和做法，主要是通过完善的法律制度对公务员的财产状态进行一种单向性、强制性的监管，真正从源头上预防和遏制腐败，使政府公职人员的财产状况更加的透明公开。可以说，新加坡公务员财产申报制度的成功经验，无疑对我国有重要启示意义。一、新加坡公务员财产申报制度探析。
（一）多项立法推进制度的改革。
在英殖民时期，新加坡的腐败现象十分普遍，腐败已经成为官员习以为常的一种生活方式，部分地方和政府的腐败已经到了无法控制的局面。在70年代，新加坡总理李光耀在国会演讲时说过：“贪腐到处盛行，从官僚政权的最高级到最低级，贪腐已成为所有当权人物的一种生活方式，成为危害许多东南亚国家发展的政治癌症，民众深受其苦。” [1]他在对“政府使命”的阐释中讲到：“假如我们掌握政权时，不为人民争取更好的生活而奋斗，只是填鼓几个人的腰包，我们一定会灭亡。”[2]1959年，新加坡人民行动党上台执政后决心清除政治腐败现象，整顿新加坡吏治，全面推行廉政立国的发展战略。为进一步监控政府公职人员的财产状况，政府颁布和执行了非常严格的法律制度，希望从公务员财产状况的源头来预防和减少腐败发生的可能。
1960年6月，新加坡政府颁布了职务犯罪预防方面的法规——《防止贪污法》，全文共35条，历经多次修改，最终形成了新加坡廉政建设中一部系统、高效的重要法令。该法令赋予贪污调查局极大的权力，使其在新加坡反腐斗争中发挥了重要作用。为了严格规范公务员工作和生活，从20世纪60年代开始，新加坡政府先后颁布了《公务员法》《公务员守则和纪律条例》《公务员指导手册》等法律法规。其中，《公务员守则和纪律条例》明确规定，公务员首次上任时，必须在每年的7月1日向有关机构报告其本人及其配偶和其他亲属的财产状况以及购买的财产（包括分配的股权和收益），并且不允许接受任何相关利益人的礼物和宴请。如果家庭财产有增长的情况，则必须说明其合法来源，否则将被推定为非法收入。
此外，新加坡政府于1970年颁布了《财产申报法》，详细地规定了公务员财产申报的类型、申报的内容和时间，构建了一整套严格、系统的财产申报及监督体制。[3]同时，政府通过高薪养廉制度、中央公积金制度等配套制度为公务员提供了很好的生活保障。公务员在如此完善的生活保障机制下，同时考虑到违法风险和成本，大多不会轻易违反财产申报的相关规定。例如，新加坡不仅为公务员提供了十分丰厚薪金，而且其国家的社会工作人员享有一定数额比例的中央公积金，如果公务员一旦贪污或者违反财产申报规定，则会导致所有的公积金清零或者减扣，可谓得不偿失。
新加坡对公务员财产申报的内容有非常严格的要求。公务员在申报财产时，除了申报个人的财产状况外，还包括配偶和同居家庭成员的财产状况。[4]具体来说，重点申报以下内容：
1.本人名下的动产、不动產、银行存款、股票以及债权投资或别人代持的公司股份及房产等方面的利益情况、投资情况。
2.配偶、依靠其供养的家庭成员以及那些可能引发私人利益与公共利益冲突等方面的利益和投资情况，尤其是上市公司的投资情况。
3.个人及公司负债情况。[5]此外，在填写申报表的各项内容时，必须将每部分财产的标的、财产取得的具体日期及经过等填写清楚。
同时，新加坡政府还规定，公务员从加入公务员体系一直到退出均需要进行阶段性的财产申报，主要分为三个阶段：
一是初任申报。公务员在任职时，必须全面申报自己以及配偶的财产情况及负债情况。
二是日常申报。任职之后，新加坡政府将每年的7月1日作为财产申报日，要求公职人员必须填写一份个人财务表格，写明自己及家庭成员的财务状况， 由所在部门负责对申报表格进行审阅。
三是离职申报，指公职人员因特定职务任期届满，或者不再从事国家公务活动，或者因年龄等原因而离退休时，也须申报其全部财产。[6]。
除了上述申报的内容要求十分严格外，在填写申报表时，公务员都应该将每部分财产的占有人标示清楚。通过定期的财产申报，加大了对公务员收入的监督力度，同时也提醒公务员们不应非法占有或贪污财产，也不能以家人名义变相收受贿赂。当然，新加坡政府非常重视公务员个人财产信息的保护，一旦完成申报后，相关的资料就被密封起来，一般情况下，公务员申报的财产情况不予公开。只有出现公务员本人涉及贪腐犯罪嫌疑之时，才会由专门机构和人员根据法定程序启封资料进行查核。
（三）设立独立权威高效的反腐机构。
二战后，新加坡英殖民政府开始深刻认识到腐败已深入政府内部机构，尤其是警察机构内部尤为严重，亟需加以根除。1952年10月，为遏制警察部队的内部腐败，英国殖民当局成立了独立于政府其它机构的反贪污调查局（Corruption Practices Investigation Bureau，简称：CPIB），作为新加坡的反贪污执法机构， 直接隶属于新加坡总理公署。该机构不仅拥有广泛的权力，而且在执法中具有独立性和权威性，它可以根据法令一视同仁地对任何人展开调查，该局局长由总理直接任命。根据1960年颁布的《防止贪污法》以及后来对该法的修订，新加坡反贪污调查局（CPIB）享有的职权相当广泛，包括受理投诉权、案件调查权、无力搜查扣押权、秘密跟踪、监视权，不明财产检查权，逮捕、讯问、拘留权，移交检控权，职务犯罪预防权等。在调查和起诉过程中，根据法令，CPIB可以对公务员行使不明财产检查权，即随时调阅公务员财产申报材料，对公务员的任何不明财产进行检查等等。[7]如果CPIB有理由认为某公职人员有违反《防止贪污法》的行为，可要求他提出属于本人或配偶、子女的一切动产和不动产情况，详细说明每项财产的获得途径和准确日期，如果被控告人占有与机子收入不相符的钱财，而又不能说明其合法来源，这一事实将交法院裁决。
（四）加大对不如实申报行为的惩罚力度。
新加坡政府有一套相对完善的法律体系来惩罚公务员的不作为。根据《新加坡财产申报法》，公务员在任期内必须申报个人财产。如果不通过申报审核，将直接取消其入职资格。此外，新加坡政府还采取了多种严厉措施制约不如实申报或拒不申报行为，具体的处罚措施包括：警告、书面批评、停职、降职、停止或延缓加薪等，若公务员违反相关法律， 政府有权根据情节轻重来决定是否解除雇佣关系，涉及贪腐犯罪，不仅可能被判处监禁和没收非法财产，扣除多年收入总和的40%。
换句话说，严格的法律制度和高昂的法律成本已成为新加坡财产申报制度的重要基石。二、对完善我国公职人员财产申报制度的启示。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼全面从严治党新形势新任务，深入开展反腐倡廉工作，以全面从严治党新成效推进国家治理體系和治理能力现代化。毫无疑问，如何预防公职人员的腐败问题，已经成为党和政府亟需解决的一项重大政治任务。
为此，我们可以借鉴新加坡的成功经验和做法，从公职人员财产状况这个“利益终端”着手，建立起一整套完整的财产申报、审核、监管体系，将公务员财产申报制度的功效发挥到最大，真正从源头削弱公职人员的腐败动机。
新加坡政府十分重视法制在公职人员财产申报制度建设中的作用，把建立完备、严格的财产申报法制体系作为一项重要措施，在加强惩治公职人员贪腐犯罪的刑事立法的同时，制定有关行政法规，规范公务员财产申报行为，预防腐败的产生，实现公职人员财产申报工作的制度化、法制化。
笔者认为，完备的法律体系是反腐工作的坚实基础。真正从制度上对公职人员行为进行规范和约束，是国家治理活动规范化、制度化的重要体现，更是实现依法治国的基本要义。新加坡自1960年实施《防止贪污法》以来，制定了一系列重要反腐法律法规，如《财产申报法》《公务员守则和纪律条例》《贪污、贩毒及其他重大犯罪所得利益没收法》，并根据形势发展需要对反腐法律法规进行了修订，使其在新加坡公务员财产监管及反腐斗争中发挥了重要作用。党的十八大报告提出：“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用”“健全反腐败法律制度，更加科学有效地防治腐败”，为此，我国要将全面从严治党向纵深推进，公职人员财产申报制度也应不断加强和完善。2017年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《领导干部报告个人有关事项规定》，明确规定了领导干部个人有关事项报告制度。虽然，我国领导干部个人事项报告制度已经执行数年，但是由于财产审核与公示机制的双重缺失，导致相关文件规定未能充分发挥财产监管的作用。[8]公职人员财产申报制度带有稳定性和长期性，只有将该制度以专门的财产申报法案固定下来，通过相应的法定程序和法律规范进行规范立法，明确财产申报的原则、主体、范围、形式、具体程序、法律责任和监督等方面的内容，才能更好的发挥该制度的作用。
只有科学、合理地设定公职人员财产申报范围，才能真正发挥财产申报法律制度应有的功能，提高监督效果。新加坡为了确保政府行政行为的公正性和监督的有效性，其财产申报制度适用于本国公务员，并不限制行政级别。然而，目前我国领导干部财产申报的主体主要是县级以上党政机关、社会组织和事业单位的县（处）级以上干部，主体的范围太狭窄，一些本应申报的主体却未纳入申报范围。[9]笔者认为，我国应当逐步扩大财产申报主体范围，不应仅仅局限于公务员、企事业单位、人民团体的领导干部，可以考虑先在部分地方试点扩大公职人员财产申报的主体，与刑法中贪污贿赂罪、巨额财产来源不明罪的主体范围相一致，即确定为所有的国家公职人员，使其财产及变动情况接受社会监督。与此同时，申报人不仅要申报本人的财产，还应申报其近亲属（父母、岳父母、配偶、子女以及与其共同生活的其他家庭成员）的财产，有利于防止一些官员通过转移财产逃脱监管。[10]。
新加坡公务员财产申报的内容非常全面，不仅包括本人及家庭成员的财产情况，还包括其所获得的公司股份收益、金融理财收益等投资状况。基于这一认识，笔者认为，如果财产申报类型过于单一，不利于约束公职人员行为、防止权力腐败。随着经济的增长，财产收入方式不断发生变化，公职人员收入来源趋于多元化，甚至还出现了一些新的移动支付形式。因此，我国公职人员财产申报制度不仅要充分反映其财产的实际状况，而且要及时反映其财产内容的变化。当前，我国民众的收入来源呈多元化趋势，工资性收入不再占据主体，完善我国公务员财产申报制度，除了要申报工资收入、房产等常规申报项目外，还应包括汽车租赁、金银首饰、古董、字画、豪华家具、支付宝和微信账户款项、承租收益等。
（四）实现审查管理机构的独立性。
为了加强对公职人员财产申报的审查和监督，新加坡政府设立了专门机构接受和审查财产申报，并划分了两个机构的工作职能，并且这些审查管理机构授权完整、职权分明、能独立运行。显然，负责公务员财产审查的机构应该独立、专业，不应受个人或外界因素的影响和干扰，并自由客观地开展审查工作，谨慎合理地对财产状况进行评价，目前，我国领导干部财产审查工作主要由组织人事部门负责。但是，由于缺乏必要的专业技术手段和财务知识，加上组织人事部门工作量大，很难真正承担财产申报登记的审计职能，在一定程度上降低了财产申报制度的作用。因此，应该参照新加坡政府的做法，在全国人民代表大会及地方各级人民代表大会独立地设立一个公职人员财产申报审查委员会，由该机构组织人事、审计、会计事务等机构开展专业性、全面性审查。同时，政府应通过立法，赋予独立审查机构必要、全面的授权，具有特殊的独立地位。该机构有权调查任何虚报财产的官员的权力，包括：独立的调查权、查阅权及执法权，以立法的形式明确其法律地位与工作职责。
（五）建立和完善相关惩罚机制。
有学者指出：“要应对已经产生‘抗体的腐败者，仍然采取短时期的运动式反腐是不能达到理想的治理效果的，因为对于盘根错节、已经组织化了的腐败团伙是不可能在段时期内‘连根拔除的”[11]。目前我国对于领导干部无正当理由不按时报告、不如实报告或隐瞒不报的，根据情节轻重，主要给予批评教育、限期改正、责令作出检查、诫勉谈话、通报批评或者调离岗位、免职等处理。[12]与其它国家和地区相比，这种问责制显然过于温和。新加坡以执法严格而著称，公务人员对财产拒报、谎报、漏报的行为一经查处，将受到经济处罚和刑事处罚。当前，我国对拒不申报或者不如实申报财产的公务员的处罚程度较轻，只是规定了党纪、政纪等处分，违法成本太低，使公务员财产申报制度难以发挥应有的作用。
因此，在惩罚机制上，除了采用党纪、政纪等处分措施外，还可以在法律上、经济上建立和完善相关惩治法律体系。一方面，应进一步完善处罚措施，加大处罚力度，对违反财产申报制度的，除采用党纪、政纪等处分外，应根据情节轻重选择采用行政处罚、经济惩罚、刑事处罚的标准进行处理。以经济惩罚为例，如果申报主体违反财产申报制度规定，可以根据该申报主体自入职以来的工资收入总数，按一定系数计算经济处罚额度进行处罚;另一方面，可以在我国《刑法》当中建议增设公职人员拒不申报或者不如实申报财产罪，可参照巨额财产来源不明罪的举证责任倒置，由被告人證明其财产来源合法的举证责任，进一步降低证明标准，增加公职人员不如实申报财产罪的违法成本。三、结语。
新加坡公务员财产申报制度成绩显著，包括政府制定的一系列高薪养廉、提倡廉耻文化等相关配套及教育措施，这为我国公职人员财产申报制度建设提供了很好的借鉴。我们可以借鉴这些的经验和做法，将我国公职人员财产申报制度的建设提升为国家开展综合反腐倡廉的战略高度，运用法治思维和法治方式，将传统反腐模式向现代反腐模式转变，加强廉政文化建设，并通过舆论监督机制和手段，进一步完善和健全我国公职人员财产申报制度，不断提升我国反腐败工作法治化、规范化水平。
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