财政支出控制：以支出管理目标为中心的三重约束

摘要财政支出控制必须以规范化的程序为基础为前提，但程序不能保证结果正确。从财政支出管理目标来看，构建财政支出总量约束、财政支出构成约束和财政支出结果约束这样一个约束框架，既能促进财政支出管理目标的实现，又能推进程序的规范化，有利于形成程序与目标相互支持的运作架构。

关键词 财政支出；总量约束；支出构成约束；支出结果约束 　　 　　Abstract The control of fiscal expenditure must be based on the standard procedure, but the procedure can’t ensure the outcome will be correct. On the basis of the aims of fiscal expenditure management, we must construct a restraint framework which contains restraint of fiscal expenditure aggregate，restraint of expenditure’s structure and restraint of expenditure’s outcome, so it can promote to achieve the aims of fiscal expenditure management, advance the standardization of procedure and will be beneficial to form mutual supports between procedure and aims.

Keywords Fiscal expenditure；Restraint of aggregate；Restraint of expenditure’s Structure；Restraint of expenditure’s outcome 　　 　　一、引言 　　 　　二战以后，无论发展中国家还是发达国家都出现了财政支出迅速膨胀的现象，财政支出占GDP的比重显著上升，其结果是政府膨胀且效能低下，财政状况恶化，赤字和通胀严重，宏观经济失衡，经济与社会发展遭受严重挫折。20世纪80年代以来，财政支出问题引起了广泛关注，并掀起了世界性的公共预算改革浪潮，各国政府纷纷展开财政管理体制改革，形成了重构财政运动，这场改革可以说将会持久地进行下去[1]。 　　关于20世纪80年代以来的世界性公共预算改革情况，已有很多论著进行了分析和总结。本文试图在此基础上，结合我国财政体制改革实践和财政支出管理目标，对财政支出控制提出一个三重约束的建构框架，进而形成和明确财政支出评价的基本方法。 　　本文的讨论将基于以下两个前提：一是已实行市场经济体制，市场在资源配置中发挥基础性作用；二是政府奉行宪政主义原则，且政治治理结构和决策机制具有民主特性。事实上，这两个前提是建立公共财政模式的最基本的条件，是公共财政模式得以有效运作的宏观制度背景，也是广义上的财政支出控制机制的组成部分。给定这两个前提将使讨论不再涉及宏观制度背景，而集中于财政管理体制。这样做主要为了使分析更加具体、明确，并且在假定的宏观制度背景下讨论财政支出控制问题并不影响讨论的学术意义和现实意义。因为一方面市场经济体制和宪政体制是现代化的重要内容，是人类社会发展过程中确立的共识，是建构现代财政或公共财政的前提；另一方面无论从理论角度看还是从现实来看，宏观制度背景与财政管理体制问题都是公共财政模式确立过程中优先性不同的、一定程度上可相对分离的两阶段的任务。 　　 　　二、财政支出控制的三重约束框架 　　 　　财政支出控制问题一直是现代财政支出管理的一个中心议题。关于如何有效控制财政支出，长期以来占主导地位的观点是公共预算程序规范化，即建立健全预算程序及规则，并通过规范的程序实现自我控制，保证财政目标的实现。预算程序规范化观点隐含这样一种判断：如果预算程序是合理的，那么其结果也是正确的。即对结果的评判应该通过产生这些结果的程序而不是独立的标准来进行。运行状态良好的预算过程所产生的结果一定是正确的。 　　无疑，财政支出控制必须以规范化的程序为基础为前提，规范健全的程序和规则是有效管理的必不可少的要素。因为规范化的程序建立了在政府内部进行支出控制的基础，它在一定程度上保证了财政支出信息的准确、统一和及时。如果程序遭到破坏，那么政府就无法有效开展财政支出管理。然而规范的程序并不能为有效控制财政支出提供充分的基础。 　　首先，预算程序的规范化无法解决财政支出总额应该是多少的问题。根据规范的程序来运作意味着财政支出总额是通过支出申请者之间的相互竞争来决定的，只要竞争是全面(无预算外支出)、公平(无专项拨款)、和权威性(无不正当支出)的，那么就可以认为预算结果是正确的。然而由于没有一个支出机构需要对支出总额负责，而财政资金又是共同财富，这样每个支出机构都会从自身利益出发申请尽可能多的财政资金，最终会出现“公地的悲剧”(the tragedy of the commons)，财政支出总额难以控制，财政状况会趋于恶化。并且由于现实中的财政支出竞争极其复杂，不同支出部门的动机各不相同，规范的程序难以防范竞争中的合谋。如果竞争变成了合谋，那么正常的程序将无法保证产生令人满意的结果，支出机构不必压倒其他竞争对手，它们可以通过相互串通从共同财富中得到更多的资源。当这种情况发生时，财政支出总额就会被个别的支出决定所控制，预算规则和程序也会遭到破坏或不能有效运作，并且这还会削弱财政资金的配置效率和使用效率[2]。 　　其次，预算程序的规范化不能保证决策者和管理者拥有预算选择所需的足够信息。预算结果受到决策者和管理者在使用财政资金方面掌握的信息的影响，支出控制的有效性取决于是否可获得充足的计划和操作方面的信息。但在信息获取方面，规范化的程序并没有特别功用。由于搜集并传递信息的成本较高，并且信息提供者对信息使用者在覆盖面上具有优势，决策者常常没有适当的信息来做出有效的预算选择。预算的结构则使高层依赖于中、低层，这加剧了信息的不足，因为支出者总是会通过提供对自己有用的信息来“控制”预算制定者，虽然预算制定者总试图通过改变信息规则或加强监督来纠正信息的失衡，但这只能起到一时的作用，支出者很快就能找到恢复其信息优势的对策。 　　再次，单纯的预算程序规范化也容易导致财政支出管理走向片面和僵化，容易固化预算控制者与预算支出者之间的关系，强化两者之间的对立，使支出者处于被动接受规则和遵守规则的地位，因而容易刺激支出者拒绝提供信息或歪曲信息以便在与控制者的对立中处于优势地位，从而削弱控制者的形式上的权力。 　　战后很多发展中国家和发达国家的财政改革主要是以预算程序规范化为中心目标而展开的，但改革实践证明，运行良好的预算程序不能保证对财政支出的有效控制，也会从体制上导致人们不希望的财政结果，也会产生低下的效率。 　　由于规范的程序并不能为有效控制财政支出提供充分的基础，因此控制财政支出必须进一步探索其他途径。从20世纪80年代以来世界各国展开的财政改革实践及其经验教训来看，现代财政支出管理突出目标管理、强调财政支出的实际执行结果是极其必要的。所谓突出目标管理是指以规范化的程序为基础、以要实现的财政目标为中心为导向来推动包括规范程序建立在内的各项管理工作。其意义在于：一是预算程序及规则的运行不会失去目标或偏离目标，程序及规则将以目标为导向进行重建；二是程序与目标(结果)紧密结合可构造有效的责任机制与监察机制，明确责任对象，有利于减少信息需求和信息不对称及其造成的影响；三是以要实现的目标为中心为导向来统帅各项管理工作，能够切实推进和保证预算程序向规范化方向发展，从而有利于形成程序与目标相互支持的运作架构。 　　 　　突出目标管理并不是要否定规范的程序，相反是为了让程序得到充实和补充性支持，是为了让程序在反复的运作中能真正把常规性的东西明确和固定下来，以提高程序效率。解决财政支出控制问题应以财政支出管理要实现的基本目标为中心来展开各项具体的管理工作，这是实现财政支出管理目标的必然要求，也能从根本上推进和巩固预算程序的规范化，从而切实提高财政支出管理的效能。 　　根据公共预算过程，从管理要素来看，财政支出管理的基本目标有三个：财政支出总量控制、财政资金配置效率和财政资金运作效率。与此相对应，财政支出控制应包含财政支出总量约束、财政支出构成约束和财政支出结果约束三个层面。这是相互联系、相互支持、相互促进的三个层面，从管理角度来看，三个层面的约束构成一个完整的功能互补的体系，对于实现财政支出收益最大化都是不可或缺的。因此，对于财政支出控制，确立财政支出总量约束、支出构成约束和支出结果约束的框架是合理的，也富有现实意义。这样一个框架是对传统的公共预算程序规范化观点的扬弃，因为它肯定规范程序的基础意义，但不局限于此，有助于我们确立新的分析问题的完整思路。 　　 　　三、财政支出总量约束 　　 　　控制财政支出，首先必须对财政支出总水平进行分析评价。一定时期的财政支出总量应如何确定呢？总的来讲，财政支出总水平必须与宏观经济状况相协调，否则，大量的或不断增加的预算赤字将产生宏观经济的不平衡，这种不平衡性取决于赤字弥补方式。国际比较的证据表明，稳定的、较低的财政赤字与较高增长率、投资以及经常性账户的平衡是联系在一起的。可行的财政支出水平取决于可持续的预算赤字以及这一赤字的构成。计算可持续的赤字需要估计在给定的货币需求函数、可取的通胀率、实际利率以及经济增长率条件下未来的债务占GDP的比例。如果公共债务占GDP的比例在未来会增长，这种赤字就是不可持续的。 　　分析赤字可持续性时，公共部门的界定应尽可能具有综合性，尤其当公共部门赤字的相当部分由其他各级政府或金融部门来承担，或者被转移到其他各级政府账户上时。综合赤字的计算可通过加总各种不同类型的公共实体的赤字(不包括这些实体之间的资金转移)得出，它不仅应包括中央政府，而且还应包括各级地方政府。在我国虽然预算法不允许地方政府的预算编制列有赤字，但实际地方政府的赤字现象很严重，地方政府的债务负担增长很快。这种状况使我国赤字汇总受到了资料可获得性的严重限制。另外，国有企业和国有银行的赤字和负债，由于最终要由政府来负担，也应汇总到公共部门的赤字中去。赤字的汇总非常重要，如果不能将一些关键性因素综合进去，会严重歪曲财政支出总量与宏观经济状况的协调性。 　　在给定的可持续赤字条件下，应对赤字的构成(即收入与支出的组合)进行分析。在评价赤字构成时，可持续的收入可按最小扭曲成本的税制结构条件下的收入，或者参照具有类似税制结构的其他国家的税收收入来计算[3]。要注意的是：由可持续赤字与收入之和计算出来的最大可能的支出总量并不必然是最佳的，如果它会挤出更有效率的私人部门的支出；在某些情况下，实践甚至显示最大可能的支出总量仍然是不充分的，它不能实现经济增长的目标。因此，财政支出总水平的确定不能仅依据计算得出的最大支出额，从理论上讲，财政支出总水平的确定还应结合运用支出选择标准对总支出水平满足社会需要的支出构成所进行的分析(支出构成分析将在下文进行)。 　　确定财政支出总水平时，应将预算置于一个前后一贯的、有约束力的中期宏观经济框架中，确立中期财政支出框架和预算总额的中期制度。这样可使人们能从较长时期来考虑问题，将目前利益与未来利益相结合，同时可减少操纵财政数字的动机和机会，有效控制人们对财政控制的回避。财政支出总水平应该在对预算的各个具体部分作出决定之前就确定下来，并且不受其干扰。