审计问责困境与路径选择
摘要:审计问责作为一种监督公权的制度安排存在现实的实施困境,涉及法律法规、审计体制、信息传递、权责分工等问题。
有针对性的解决的这些难题对于审计问责制度化,转变政府职能,提高政府形象意义重大。
毕业论文网 关键词:审计问责;困境;出路;思考 中图分类号:F239.0文献标志码:A文章编号:1673—291X(2010)22—0070—02 “审计风暴”已刮了数年,但在一些问题上违规行为并没有减少,“屡审屡犯”现象严重。
为解决“审计难,执行更难”的困境,发挥“前车之鉴、后事之师”的作用,多主体的审计问责势在必行。
审计问责是问责主体针对审计机关发现的政府及其公务员对其职责和义务产生否定性结果的质疑并追究相关责任的制度规范。
实施审计问责,可以提升党和政府形象,打破传统官场规则,彰显出党和政府推进责任政府和法治建设的决心,也体现出民主时代社会公众对政府官员和公共权力的期许。
一、审计问责困境 审计发现“狂风暴雨”、审计处理“和风细雨”是历届审计风暴的共同特征,“审计处理难” 集中体现了审计问责的瓶颈和现实尴尬。
充分了解审计问责的问题和困境,正确推进审计问责建设,才能使审计制度走上健康发展的道路。
(一)问责法规不健全 中国至今没有关于问责制的全国统一的法律法规,《公务员法》、《行政机关公务员处分条例》只对行政过错行为追究责任作了比较笼统的规定,其他散见于各种法律、法规之中。
这些法规条文文件数量繁多、内容复杂、可操作性差,兼容性和衔接性差。
比如,中国的《预算法》对预算违法的“法律责任”只有十分简单的3条规定,而且这3条规定只涉及行政处分,不涉及刑事处罚。
更何况,随着形势的发展,预算违法的情形已经远不止三类基本情况。
《预算法》规定的“法律责任”已经明显滞后于刑法的原则和要求,与刑法的相关规定难以衔接。
比如,刑法有关于单位犯罪方面的规定,预算法却没有规定单位犯罪,而预算更多情况下属于单位行为。
问责法规的不系统、不健全、不协调给中国审计问责制的推行带来极大困难,容易造成大量的问责不实、问责不公、问责不全等问题。
(二)问责主体不明确 目前,中国审计问责实践中较为突出的问题是问责主体缺乏法定的明确性,执政党与政府权力机关的定位较为模糊。
在审计实践中,中国审计问责主体以上级部门和监察部门为主,人大、政协的作用未能充分发挥,公众参与问责的路径与有效度不够,人民法院的问责力度不够。
之所以出现这样的现象,根本上还是由于中国现行的政府管理体制仍然受到几千年来所形成的官员权力纵向授予关系的影响。
(三)问责客体不全面 由于中国没有统一的《政府责任法》,实践中对审计问责的对象界定比较模糊,多数关于审计问责的地方性法规或规章中都将问责对象锁定为行政首长,而没有继续深入追究相关部门领导人的间接领导责任。
这种责任的追究从某种程度上说很难采用连带责任的方式,即对于政府自身的责任可以通过首长负责制的方式进行规避。
问责制如果只针对失职领导,而放过了体制漏洞,不进行相关的制度建设也不利于民主政治建设、政府职能转变和依法行政。
(四)问责程序不完善 现实审计问责在程序设置上尚需完善:(1)缺乏专门的审计问责机构。
在审计问责调查核实上,目前主要是由纪检、监察、审计机关联合来完成的,缺乏稳定的常设机构,五大宪政主体缺乏参与问责途径和机构;(2)在问责对象的汇报上,责任人究竟应该向领导者个人报告还是应面对更多的上级领导班子或是应在更大范围内公开报告还有待于明确;(3)审计问责的启动程序以及立案、调查、申辩、复议、申诉等程序上也未作明确的法律规定;(4)在责任认定上还有待规范。
究竟在什么情况下应受到何种追究,并没有明确规定。
(五)问责结果缺乏一致性 由于审计问责缺乏一个科学的、规范性的、操作性很强的法律体系作支撑,导致了审计问责当中的一些负面后果,具体表现为:问责面前不平等,往往是对于同一行为,不同的地方,不同的时间,有不同的处理结果;在问责结果时经常产生以空洞的集体责任代替对个人具体责任的追究责任,以党纪、政纪等较轻的责任方式代替较重的法律或政治责任,以主观“良好”的愿望或“为公”的动机为由代替对消极责任的追究,以教育方式代替各种形式的惩罚和处罚。
这将透支审计的权威性和公正性。
二、审计问责路径选择 (一)健全问责法规 在法治社会中,只有健全法治、消除法律缺陷、完善法律责任体系,才能让所有的违法受到制裁,审计风暴也才能变为“问责风暴”,而彻底遏止预算违法现象。
因此,当务之急是要制定一部全国统一的审计问责法,对审计问责中的问责客体、问责主体、问责范围、问责方式、问责程序、责任追究以及问责主体与问责客体各自的权利与义务等作出明确具体的规定。
只有这样,才能从根本上摆脱中国现行审计问责制的缺陷,由“人治型”问责走向“法制型”问责,由“运动型”问责过渡到“制度型”问责。
(二)问责主体多元化 在法治国家中,政府官员要受到四种力量的问责。
一是民主授权的最高权力机关,二是政府专门监督机构,三是行政主管部门,四是政府之外的监督系统,如,司法、群众、舆论等。
(1)要强化人大在审计问责主体中的作用,通过进一步完善人大的质询程序、罢免制度,将人大的问责权明细化和具体化;(2)充分发挥人大专门委员会作用,建立独立调查制度,开展公共财政绩效预算与公共工程绩效评估等制度,加大对行政过程的监控和政府绩效的问责等措施;(3)要增强司法机关在审计问责中的效力,改进与完善行政诉讼制度,更新行政诉讼的受案范围,规范行政诉讼程序,健全行政侵权的法律救济制度,为公民行使审计问责权提供法律保障;(4)政府监察部门应该从政府中独立出来,直接向人大负责,增强行政监察工作的独立性,改进其履职方式;(5)要进一步加强人民法院行政审判工作和人民检察院对国家公务员利用职务违法犯罪的检察力度,惩罚国家公务员违法犯罪行为;(6)大力强化以民众为主导的外部问责机制,改进公共决策机制,建立重大行政决策事项公示、听证制度;(7)畅通群众对行政过错行为的投诉渠道,积极探索建立人民群众可以直接参与到追究行政过错行为的过程之中,对追究结果有相当发言权的工作机制,如行政追究陪审团制度和听证制度等。
(三)问责客体具体化 审计问责制虽然是以行政首长问责为重点,但并不意味着以行政首长问责代替审计问责。
因为行政首长权力大且规避责任追究的能力较强,很容易使追究止步于分管副职和一般工作人员。
如前所述,审计问责的对象应是一切行使公共权力的组织与个人,因为公共权力具有公定力、确定力、强制力、执行力,一旦被滥用必然会导致对公共利益的极大侵害,而有权力者容易滥用权力。
另外,随着现代公共管理的发展,越来越多的公共组织或被法律、法规授权,或受行政机关委托行使公共权力、实施公共事务管理,在审计问责的制度规范中,逐渐也应将它们纳入审计问责的对象。
(四)问责程序规范化 审计问责的程序指审计问责的方式、方法、步骤、时限等。
众所周知,没有程序保障的权利是难以实现的权利。
要规范审计问责行为,确保问责主体与问责对象的合法权利,建立完善的审计问责程序至关重要。
在问责的方式、方法上,应从单一的事后责任追究向事前的职责明确、过程监督与控制以及绩效评价、责任追究结合转变;在行政步骤方面,应建立调查、质疑、申辩、审议、决定、复议、申诉等程序制度,尤其要建立审计问责的法律救济制度,赋予被问责对象申辩、申诉或诉讼的权利,按法定依据、依法定事实和法定程序进行审计问责,以保障责任人的程序权利和问责结果的公平、公正。
(五)问责方式标准化 问责法律缺失是导致问责结果差异化的根本原因,无论是从法理上还是从实践上,制定问责法是问责方式标准化、问责结果公平化的紧迫要求。
基于对履职行为应当高标准严要求的精神,应降低审计问责的启动门槛。
对于比较轻微的过错行为要立足于“零容忍”,引入正式的惩戒方式,如告诫;对于比较严重的行政过错行为,应提高惩戒的起点,如公开道歉、公开谴责、通报批评、诫勉、责令作出书面检查,引咎辞职、免职、撤职、责令辞职,给予行政处分、开除公职等;情节严重的追究刑事责任。
三、审计问责制度的固有局限性 审计问责不是包治百病的灵丹妙药,其固有局限性决定了问责制只是制度安排中的“补丁”。
其局限性包括:(1)滞后性。
现实中的审计问责制通常是责任追究制,是建立在对官员错误行为或失误行为的追究和惩处之上的。
这就使问责制带有被动性、滞后性和补救性的特性。
这种事后的、“救火式” 的问责制,通常难以预先防范错误,制止失误,防止损失;(2)片面性。
政府绩效绝不仅仅体现为经济绩效,政府活动对社会、文化、自然等众多领域都产生深刻的影响,政府审计难以对政府绩效进行全面测评;(3)主观性。
许多政府绩效成果难以进行定量测评,只能用不甚精确的指标加以描述;(4)跨越性。
在具体的责任判断与评估层次上,包含决策、执行和结果三个问责层面,其中决策问责最重要,因为决策失误带来的后果最为严重。
而审计机关对这三个环节不是连续的审计,在预算审计中尤为明显,侧重执行,忽视决策。
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