新《行政诉讼法》实施背景下的“双被告”制度问题研究
行政诉讼法在修改以前，复议机关为了避免成为被告，往往更倾向于作出维持原行政行为的复议决定，而不愿撤销或者纠正原行政行为，最终导致复议决定的维持率过高。过高的维持率直接影响了复议机关的公信力，从而促使公众更加依赖诉讼的方式解决行政纠纷，保障自身合法权益。修改前的行政诉讼法将作出维持决定的复议机关排除在被告之外的主要理由是：复议机关的复议决定并未对原行政行为的效力产生实质影响，而如果复议机关作出的复议决定改变了原行政行为，则意味着复议机关与行政相对人之间建立了新的行政法律关系，原行政法律关系归于消灭，因此，应当以复议机关为被告。然而，从现实的统计数据上看，法院作出维持判决的数量远多于复议维持决定的数量，这一巨大差别不得不让社会各界对于行政复议制度的功能能否得到实现产生怀疑。在全国人大常委会对行政复议法实施状况的审议会中，多名委员认为，应通过完善复议体制机制，加强行政复议作为化解行政争议的主渠道功能。
行政复议制度是利用行政系统内部的上下级监督关系，由上级机关纠正下级机关违法或者不适当的行为，以维护行政相对人权益，是行政救济制度[1]。从行政复议制度的功能定位上看，由于行政复议在化解行政争议、监督行政权力行使和权利救济等方面具有明显优势，因此，将行政复议定位为解决行政争议的主渠道，有利于我国行政救济体系的完善。为解决行政复议实践中暴露出的诸多问题，督促复议机关积极履行复议职责，提高行政复议的公信力，新修改的行政诉讼法规定，复议维持决定的情况下，原机关与复议机关作共同被告。双被告制度实施以来也暴露出了许多问题，如何有效解决这些问题，需要我们从行政复议维持决定的界定、双被告制度的审查内容及举证责任、裁判方式等方面加以分析。
基于双被告制度的特殊性，正确理解复议维持决定的内涵及效力，需要以行政复议制度的功能定位为基础，进而为行政复议法的修改提供理论支持。关于行政复议制度的功能定位，学术界主要有三种学说：权力监督、权利救济、解决行政争议。然而实践中，从复议主体的设置、程序的设计、复议决定的效力等方面来看，行政复议制度兼具权利救济与解决争议两种功能，其与行政诉讼制度构成了我国的主要行政救济制度。行政复议机关利用行政系统内部的层级监督关系，运用有利于保障程序公正的复议程序，作出复议决定，解决行政争议，保障权利人的合法权益。从这个意义上说，尽管行政复议决定是由行政机关作出的，并具备行政行为的一般构成要件，但其具有的居中裁判的特性更接近于诉讼裁判角色，与一般的行政决定相比，行政复议决定具有一定的司法性。然而，国家立法层面出于现实的考量制定出的双被告制度，为行政复议制度的完善提出了新的要求，如科学划分行政复议决定的类型。当复议机关与原行政机关为共同被告时，此处的维持决定如何界定。
根据行政复议法第28条的规定，认定事实清楚，证据确凿，适用规范依据正确，程序合法正当，内容适当，复议机关应作出维持决定。从上述规定可以看出，《行政复议法》和《实施条例》规定的维持情形，主要针对事实、证据、规范依据、程序、内容等方面。而对于《行政复议法实施条例》第48条规定的两种情况，即申请行政机关履行职责，复议机关受理后认为行政机关无相应职责或已履行相应职责；复议机关认为申请不符受理条件，驳回复议申请，是否属于新行政诉讼法规定的双被告制度中的维持情形呢？驳回复议申请是否等同于维持？驳回复议申请与驳回复议请求有何区别？
考察大陆法系和英美法系国家的行政争议解决制度可以发现，我国行政复议法和行政诉讼法中规定的维持决定和判决制度是我国独有的一项制度设计，在其他国家和地区的行政救济制度中，多采用驳回请求或申请的方式终结程序。如我国台湾地区行政诉讼法规定，如法院认为原告诉讼请求的理由不成立，则应当判决驳回其诉讼请求。对于长久以来作为行政诉讼配套制度的行政复议制度而言，自然也延续了维持制度，并与驳回行政复议申请制度一起形成了保障行政机关行使职权的制度设计。在行政复议决定中，与行政复议维持决定密切相关的是驳回复议申请决定。由此产生的问题是：既然复议机关认为申请人申请行政机关履行法定职责的理由不成立，为何不能适用维持决定？行政复议维持决定与驳回复议申请决定是否存在功能上的冲突，即当复议机关支持具体行政行为时，应当作出何种复议决定？对于这一问题，应当从如下两个方面进行探讨：
根据《行政复议法》及《实施条例》的规定，驳回复议申请针对的两种情形分别是：行政机关不作为和复议申请不符合受理条件。然而如前所述，行政复议具有一定的司法性，它是基于行政裁判权，按照一定的行政裁判程序作出的行政复议决定，因此，无论复议机关作出何种复议决定，均会对行政相对人的权利义务产生影响。从这一意义上看，尽管维持决定与驳回复议申请决定针对的审查内容和裁判依据不同，但其对行政相对人实体权利的影响效果是一致的。此外，对于行政机关不作为的情形，是否可以适用维持决定呢？根据《行政复议法》及《实施条例》的规定，行政机关不作为情形并不符合作出维持决定需要满足的基本条件，因此，无法适用维持决定。那么，驳回复议申请决定能否适用复议维持决定的情形呢？笔者认为，驳回复议申请决定适用的第一种情形与复议维持决定适用的情形相同，均属于对原行政行为的审查，针对的是相对人实体权利，驳回申请决定本质上是对原行政行为的维持；对于第二种情形，复议机关并没有对原行政机关的行政决定进行实质审查，其作出的复议决定属于其独立的意思表示且并没有对行政相对人的实体权利产生影响，属于对相对人程序权利的处理。因此，驳回申请决定的两种情形存在明显区别，关于第二种情形的驳回复议申请决定，并不会使复议机关成为共同被告，其只能作为单独被告。基于维持决定适用的情形与驳回复议申请决定适用的第一种情形的一致性，新《行政诉讼法》率先作出相应修改，即以驳回诉讼请求判决取代维持判决。因此，笔者认为，在未来行政复议法的修改中，应以驳回复议申请决定取代维持决定，从而完善行政复议决定的类型。
《实施条例》第48条规定的两种适用驳回复议申请决定的情形存在明显差别。第一种情形针对的是申请人实体权利的驳回，而第二种情形针对的是申请人程序权利的驳回。显然，由于两种情形的审查对象和影响相对人权利的不同，其所适用的复议决定也应当有所区分。对于涉及申请人程序上权利的驳回，应当适用驳回复议申请决定；对于涉及申请人实体权利上的驳回，应适用驳回请求决定。针对原告诉讼请求进行审查并作出复议决定，更加有利于保护原告的实体权利，其保护权利范围更宽，同时也不会影响到对具体行政行为的审查。在顾某与南湖区人民政府行政复议案中，南湖区政府（即复议机关）认为，申请人申请的信息不属于政府信息，而属于村务信息，此外，被申请人不具有公开此信息的法定职责，故作出不予受理的行政复议决定。在诉讼中，一审和二审法院均认为，此案涉及的信息是否属于政府信息，原行政机关是否具有相应法定职责，以及原行政机关提供信息的方式是否合法等问题，均属于立案受理后对实体内容的审查问题。复议机关以原告申请信息公开内容不属于政府信息为由拒绝受理复议申请的行为，混淆了行政复议受理程序与实质审查的关系。行政复议实体审查内容的关系，判决撤销复议决定；责令在规定期限内重作复议决定①。基于以上分析，笔者认为，在未来的行政复议法修改中，应增加复议机关对原告诉讼请求进行审查并作出复议决定的规定，以充分发挥行政复议制度权利救济的功能。
如前所述，要想使行政复议成为化解行政争议的主渠道，必须充分发挥行政复议在化解行政争议方面的作用，而现实的情况是复议机关没有积极履行复议职责，复议维持率过高。基于行政复议的实践情况，国家层面出台了双被告制度，以督促复议机关积极履行复议职责。从这一意义上看，复议机关应当成为审理对象并承担举证责任。此外，由于争议的根本原因在于原行政机关的行政行为，因此，原行政行为理应成为审理对象。对此，新《行政诉讼法》第79条规定，复议机关为共同被告的案件，人民法院应对原行政行为和复议决定一并裁判。回顾过去的司法实践，当复议机关作出维持的复议决定时，如果原行政行为被撤销，则复议决定失去效力。如修改前的《司法解释》曾规定，复议机关维持原行政行为的，原行政行为被法院撤销之后，复议决定自然失去效力。由此可以看出，行政诉讼法修改以前，行政复议决定缺乏独立性，其从属于原行政机关作出的行政行为。司法实践中，这种导致复议决定无效的行政判决，影响了复议机关独立行使复议权。双被告制度的实施加强了复议．的独立性，复议机关应当按照独立的程序作出行政复议决定，并接受司法审查。这里需要进一步探讨的问题是，在双被告的案件中，司法审查复议决定的内容是什么？如果复议决定所依据的事实、规范依据、证据等内容均在法院审查的范围之内，则会与原行政行为依据的相关内容产生重合，因此，应明确司法审查的具体内容。对此，笔者认为，审查的具体内容应主要包括两个方面：一是复议机关作出维持决定时，改变了原行政行为依据的事实、证据和依据。尽管新《若干问题的解释》规定，复议改变原行政行为，是指改变处理结果，但从维护复议机关独立行使复议权，监督复议机关依法复议的角度出发，应审查改变的事实、证据和依据。二是复议程序合法性和正当性。复议程序完全独立于原行政程序，是复议机关独立作出的，因此应当由行政复议机关对复议程序的合法性和正当性独立负责，接受司法审查。
双被告制度促使复议机关积极履行法定职责，保证复议决定的合法性，那么，司法审查中，原行政机关与复议机关对行政决定所依据的事实、证据和依据如何分配举证责任就成为行政复议与行政诉讼功能衔接所要解决的重要问题。
双被告制度的主要目的在于，监督复议机关积极履行复议职责，争取将行政争议化解在复议程序中，而复议机关履行复议职责的主要内容就表现在对原行政行为所依据的事实、证据和规范依据的审查。修改前的行政诉讼法解释曾规定，复议机关作出维持决定的，法院撤销原行政行为的，复议决定自然失去效力。这种做法导致的直接后果就是剥夺了复议机关独立行使行政复议权，某种程度上也影响了行政复议机关履行职责的积极性。新行政诉讼法强化了行政复议机关的独立性，其需要对涉及复议决定合法性的一切内容承担举证责任，这其中就包括了对原行政行为合法性的举证责任。而对于引起行政争议的原行政行为的作出机关而言，其理应对原行政行为承担举证责任。如前所述，原行政行为的合法性与复议决定的合法性均为司法审查的对象，且两个行政行为所依据的事实、证据和依据等内容存在较多重合，由此可以看出，两个行政行为的关系极为紧密。从双被告制度司法审查的视角看，原行政行为的合法性一定程度上取决于复议决定的合法性，复议机关应对原行政行为依据的事实、证据和规范依据进行严格的审查，因此，复议机关对原行政行为的合法性负有担保责任，应当承担原行政行为合法性的举证责任。在杜飞龙诉绍兴市越城区城市管理行政执法局（原行政机关）、越城区政府（复议机关）强制拆除行为、复议决定案中，法院认为，案件争议的焦点在于被告城市管理行政执法局的强拆行为和区政府的复议决定是否合法。法院作出的推断为：第一，被告城市执法局的强拆行为缺乏职权依据；第二，根据《行政强制法》的相关规定，具有强制执行权的行政机关在强制执行前，应当先行作出催告等前置性行政行为，方可依法强制执行，但被告城市执法局并未遵循行政强制执行程序的要求，强拆程序违法；第三，被告区政府虽经合法的复议程序，但作出维持原行政行为的复议决定错误。最终，法院判决撤销区政府的复议决定。根据新司法解释第9条规定，行政复议机关与原行政机关共同对原行政行为合法性承担举证的责任。对于这一制度设计，需要我们进一步探讨的一个问题是：由于原行政行为所依据的事实、证据和规范依据可以被之后的复议决定所修复，进而避免了原行政机关承担败诉的风险，那么实践中，会不会导致原行政机关在作出行政行为时不再重视对行政行为所依据的事实、证据和规范依据的审查呢？
笔者认为，解决这一问题，需要注意原行政机关与行政复议机关对原行政行为合法性的举证责任分工问题。尽管行政复议机关与原行政机关共同对原行政行为的合法性承担举证责任，但根据不同的情况，二者承担举证责任的大小会有所差别。第一种情况是，复议机关与原行政机关认定的事实、证据和规范依据完全一致。此时，应当由原机关承担主要的举证责任，特殊情况时，可由双方商定由行政复议机关承担举证责任。此时主要考虑的是举证的便利程度。第二种情况是，复议机关作出维持的复议决定时，改变了原行为依据的事实、证据和依据。根据新司法解释的规定，复议机关改变原行政行为，是指改变原行政行为的处理结果。之所以这样规定，主要是考虑到，改变的事实、证据和规范依据并不会对相对人的权益产生实质影响，而如果这种改变会导致行政复议机关成为被告，则可能会影响行政复议机关纠错的积极性。因此，对复议改变的事实、证据和规范依据的举证责任应当由复议机关承担。
修改前的行政诉讼法司法解释规定，复议机关维持原行政行为的，法院撤销原行为，复议决定自然无效。由此可以看出，复议决定的效力从属于原行政行为，其并不具有独立性。与修改前的行政诉讼法相比，双被告制度在审理对象、举证责任和管辖等方面均体现出了复议机关的独立性，复议机关与原行政机关一并成为司法审查的对象，并承担相应的举证责任。新行政诉讼法规定，复议机关为共同被告的，法院对原行政行为作出裁判的同时，应当对复议决定一并裁判。那么，司法实践中，如何根据两个行政行为的合法性作出相应的判决是需要我们进一步探讨的问题。笔者认为，应针对不同情况，适用不同裁判方式，主要包括以下几种：
根据新《行政诉讼法》的规定，证据确凿、规范依据适用正确、程序合法正当，或者申请履行法定职责的理由或申请履行给付义务的理由不成立的，法院判决驳回诉讼请求。根据该条规定，驳回诉讼请求判决主要针对的是：撤销之诉、变更之诉和履行义务之诉三种。三种诉讼对应的原行政行为需要满足证据、规范依据和程序三方面条件即可适用驳回诉讼请求判决；复议机关需针对原行政行为作出维持决定或驳回复议申请决定即可适用驳回诉讼请求判决。由此可以看出，这里的驳回复议申请决定针对的是《行政复议法实施条例》第48条规定的第一种情形，即行政不作为。笔者认为，在未来的《行政复议法》修改中，应将具有维持决定性质的复议决定合并，从而实现行政复议决定的科学分类。
（二）撤销判决。
根据《行政诉讼法》第70条的规定，只要存在证据不足、适用依据错误、程序存在违法或不当、超越或滥用行政职权、行为明显不当等情形的，法院均应作出撤销行政复议决定和原行政行为的判决。对于如何确定重新作出行政行为的机关这一问题，新《行政诉讼法司法解释》第10条规定，法院作出撤销原行政行为与复议决定判决的，可以判决原行政机关重作行政行为。据此，是否需重作行政行为，是法院根据特定情况作出的判决，如是否存在重新作出行政行为的必要性和可能性。之所以选择原行政机关重新作出行政行为，主要是考虑到，对相对人合法权益产生根本影响的是原行政行为，且判决重新作出行政行为更有利于及时解决行政争议，提高行政效率。然而，对于复议机关在行政复议的过程中出现的证据不足、适用依据错误、程序违法或不当、超越或滥用行政职权、行为明显不当等情形，法院在判决撤销复议决定时，可否判决复议机关重新作出行政复议决定？对此，新《司法解释》没有作出相应规定。
关于这一问题，司法实践中，法院应根据原告最初的起诉对象和复议决定的违法性决定是否判决复议机关重新作出行政复议决定。根据新《行政诉讼法司法解释》第7条规定，共同被告情况下，如果原告只起诉原行政机关或只起诉复议机关的，法院应将另一机关列为共同被告。此条规定再一次体现出双被告制度督促复议机关积极履行复议职责的立法目的。在陈某不服被告长沙市岳麓区人社局不履行法定职责以及被告市人社局作出的复议决定案中，原告认为，被告市人社局作出的驳回原告复议申请的行政复议决定，事实认定错误、法律适用错误，请求法院撤销市人社局的复议决定，并责令其重新作出行政复议决定。法院认为，被告市人社局（即复议机关）在复议程序中已经确认了被告区人社局存在不履行法定职责的行为，但其并未依据原告的复议请求作出确认违法的复议决定，遂判决撤销市人社局的复议决定，但对于原告要求市人社局重新作出复议决定的诉讼请求不予支持①。基于以上分析，笔者认为，无论从复议决定的违法性抑或原告的诉讼对象，复议机关均应成为法院审理的对象并可判决复议机关重新作出复议决定。原因在于：一方面，双被告制度目的在于督促行政复议机关积极履行行政复议职责，而如果行政复议机关没有履行行政复议职责作出违法的行政复议决定时，不需要其承担相应的法律后果，则不利于双被告制度目的的实现；另一方面，从保护行政相对人诉讼利益的角度出发，亦应判决复议机关重新作出复议决定。实践中，行政复议机关消极履行行政复议职责，甚至作出违法的行政复议决定的情况时有发生，此种情况下，判决复议机关重新作出复议决定既有利于督促其积极履行职责又有利于维护相对人的诉讼利益。此外，对于《行政诉讼法》第70条规定的部分撤销的判决是否适用于复议决定？笔者认为，解决这一问题，应从完善行政复议决定的类型着手，增加部分撤销行政行为内容的行政复议决定。复议机关作出部分撤销行政行为的复议决定，不仅有利于发挥行政复议监督行政机关依法行使职权的功能，同时有利于实现行政复议作为化解行政争议的主渠道作用，减少行政相对人的诉累。
（三）确认违法判决。
根据《行政诉讼法》第74条的规定，法院判决确认行政行为违法的情形主要包括：撤销违法行政行为会给国家、公共利益造成重大损失；程序轻微违法，但对原告实体权利不产生影响；行政行为不具有撤销内容；被告改变行政行为，原告仍要求确认其违法的；判决被告履行法定职责无意义的。那么，司法实践中，如何针对原行政行为和复议决定的违法性适用确认违法判决呢？根据《行政诉讼法司法解释》第10条的规定，原行政机关的行政行为合法、复议程序违法的，应判决确认复议决定违法。由上述条款可知，法院判决复议决定违法需满足两个条件，即原行政行为合法和复议程序违法。然而，复议程序的违法又存在轻微违法与严重违法之分，对于轻微违法的复议程序，应根据《行政诉讼法》第74条的规定确认复议决定违法；对于严重违法的复议程序，应根据《行政诉讼法》第70条的规定撤销行政复议决定。司法实践中，法院应如何确定复议程序的违法程度？关于这一问题，笔者认为，应主要考虑如下几个方面：从听取利害关系人的意见、保证复议机构的中立性和公正性、复议信息的公开等方面判断复议程序的违法性。
1．听取利害关系人意见。在张成银诉徐州市政府房屋登记行政复议案中，法院认为，张成银作为房屋的持证人，与房屋所有权登记行为有直接利害关系，复议机关在作出复议决定时，应通知其参加复议程序并充分听取其意见。而在案件审理中，复议机关未能证明自己已尽到通知义务，因此，在张成银对复议机关的通知行为持有异议的情况下，法院认定复议机关没有尽到通知义务，违反法定程序，复议决定违法。根据《行政复议法》第10条的规定，与复议机关审理的具体行政行为有利害关系的公民、法人或其他组织，可以第三人的身份参加复议，但复议机关必须尽到通知义务。《行政复议法实施条例》第33条规定，对重大复杂案件，申请人提出要求或复议机关认为必要时，可以采取听证方式审理复议案件。在实践中，多地行政复议机关在复议程序中引入听证方式审理复议案件，并在一定程度上提高了复议决定的公信力纠。可见，当复议决定可能会影响到他人利益的情况下，通知利害关系人参加复议程序并听取其意见，即为复议程序合法的必要条件之一，在此情况下，法院应严格限制复议机关的自由裁量权，若复议机关滥用裁量权，严重违反复议程序，法院应作出撤销复议决定的判决。
2．复议机构和人员的中立性和公正性。中立性和公正性是影响复议决定公信力的关键因素。根据《行政复议法》第28条的规定，行政复议决定是由行政复议机构审查，提出意见后，以复议机关的名义作出的。根据此条规定，真正参与案件审理的行政复议机构并不享有复议案件的决定权，影响复议决定的权力，最终掌握在行政机关负责人的手上，而复议实践中，多数情况下，复议机关负责人并不参与案件的审理，其作出的复议决定具有一定的主观性。为保证复议机构的中立性和公正性，地方各级政府大力推进行政复议委员会模式的改革，通过吸收体制外的专业人士如专家学者、律师等，提高复议委员会的中立性和公正性。从各地的改革实施情况上看，社会专业人士作为行政复议委员会中的非常任委员，与行政复议机关内的常任委员的表决权相同，且在人员组成数量上占据多数，因此，非常任委员完全可以利用自身的专业优势和独立于行政体制外的身份优势作出公正的复议决定，有利于避免审理复议案件而不作出复议决定、作出复议决定而不审理复议案件的制度难题[3]。同时，为保证复议委员会的决定能够成为最终的行政复议决定，地方改革的重点工作是，通过制度设计，规范和限制行政复议机关负责人对复议案件的影响，防止其对复议案件的不当干预。在这样的制度设计下，无论是复议委员会决定程序的违法或是复议机关负责人的违法干预，均可成为法院作出撤销复议决定判决的理由。
3．复议信息的公开。尽管行政复议以书面审理为原则，但为了保证复议程序的公正性，《行政复议法》和《实施条例》规定，复议申请人或第三人可查阅被申请人提供的书面答复和作出行政行为的依据、证据和相关材料，除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，复议机关应为申请人或第三人查阅相关材料提供必要条件。然而实践中，复议申请人或第三人的知情权常被复议机关以各种形式加以限制，如要求第三人提供与案件有利害关系的证据、限定查阅相关资料的内容范围、查阅资料时应有复议机构人员在场监督等，从而导致利害关系人的权益难以得到维护。因此，在司法审查中，如果复议机关没有尽到提供上述信息的义务，导致利害关系人的权益受到侵害，则法院可以此为由作出撤销复议决定的判决。
结语。
学界普遍认为，解决行政争议应当是行政复议制度的首要功能，在此前提下，复议制度的设计均应围绕有效解决行政争议展开。然而，实践中的高维持率反映出了我国行政复议在行政救济体系中的理论和制度层面的缺陷。为解决高维持率这一现实问题，国家立法层面推出的双被告制度给行政法学界和实务部门提出了新的挑战，如行政复议功能的定位、行政复议司法化理论、行政复议委员会模式的改革等，同时，也给正在进行的《行政复议法》的修改增加了难题。双被告制度实施以来，复议机关和法院均承担着巨大的诉讼压力。复议机关为应对双被告制度的实施，采取了扩充人员编制、增设行政复议机构（如行政复议应诉处或复议局）等措施，取得了效果。但实践中暴露出的各种问题也亟待从制度层面和理论层面加以完善[4]，从而真正解决好行政复议与行政诉讼的衔接问题，为我国行政救济体系的建立提供坚实基础[5]。参考文献：
[1]章剑生，关于行政复议维持决定情形下共同被告的几个问题[J]．中国法律评论，2014，(12)：143.
[2]章剑生，行政复议程序的正当化修复基于司法审查的视角[J].江淮论坛，2010，(6)：100．。
[3]刘莘．行政复议制度改革成效与进路分析行政复议制度调研报告[J].行政法学研究，2016，(5)：56．。