开发区人大工作的着力点究竟在哪里
黄胜平。
改革开放以来，随着我国开发区的建立与发展，特别是随着各地开发区面积的扩大，人口的增加，许多开发区已成为具有数十、数百平方公里土地，数万、数十万以至百万人口的特殊区域，由此，大量的社会民生事务急剧增加，旨在反映民情民意、体现人民当家作主的人民代表大会制度，随之向开发区延伸与覆盖。各地开发区人大机构应运而生，开发区人大工作随之也得到了长足的发展。
然而，尽管在开发区开展人大工作，符合国家宪法和地方组织法的有关规定和党的有关重要文件、重要会议精神，但由于目前我国尚未出台关于开发区人大工作的专门法律和专门规定，没有明确设置开发区人大工作的管理部门，因而，各地开发区人大工作大多处在探索之中。开发区人大工作究竟怎么做、做什么、如何做，各地的做法不尽相同，尤其是开发区人大工作的着力点放在哪里，各地都在探索之中。我们有机会参加了由无锡市人大常委会组织的开发区人大工作专题调研，对无锡市省级以上开发区人大工作概况有了一个全面了解，由此也引发了一些思考。我们觉得，无锡开发区人大工作关于开发区人大工作着力点的经验值得重视和借鉴。
自1992年无锡市设立首个国家级开发区——无锡高新技术产业开发区以来，目前已建成14个省级以上开发区，包括6个国家级和8个省级开发区。经过20多年的发展，无锡开发区已经成为无锡市对外开放的主阵地，经济发展的主战场，全市经济社会发展的主力军。开发区各项指标增幅均快于全市，为全市经济社会又好又快发展作出了重要贡献。与此同时，在无锡市委和无锡市人大常委会的重视和支持下，江阴、宜兴、锡山、惠山、滨湖、新吴等县（市）区开发区人大工作，也先后起步并逐步开展。各开发区人大工委（包括街道人大工委），在目前法律体制的框架下，都能认真履行工作职责，积极开展工作，其工作着力点主要体现在以下几个方面。
开发区人大工委是政治组织，其首要任务是贯彻人民代表大会制度，抓好辖区内的民主法治建设。在这方面，无锡市开发区人大工作的主要做法：一是抓好人大干部和人大代表对国家宪法及相关法律的学习、理解和运用。恪守宪法原则，弘扬宪法精。
神，履行宪法使命，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一，把与党同向、与民同心、与时俱进的人大工作思路落实到推进法治建设的过程中，落实到坚持和完善人民代表大会根本制度中。通过法制讲座、法律培训等途径，加大对《代表法》《监督法》等涉及人大工作的重要法律法规的学习和执行力度，提高人大法治工作水平。二是协助党工委统筹抓好依法治区的重点工作，为推动开发区经济社会发展营造公正的法治环境。积极推动开发区法治体系建设，推进法治社会的各项工作，坚持把全面贯彻实施中华人民共和国宪法摆在依法治区的突出位置。三是积极开展群众性的法治宣传教育，增强群众法律意识，以多形式、分层级的方式对群众进行普法宣传教育。在社区等人流量多的地方，利用横幅、展板、电子屏及连环画等趣味方式进行普法宣传，在辖区内推选人民陪审员，在青少年群体中进行“普法教育千人签名活动”“今日学法”和手抄报比赛等活动。四是加强法律法规监督检查，积极配合上级人大对各类法律法规贯彻落实情况的督查。
开发区是一个特殊的经济体，开发区的中心工作是经济工作、是开发建设。实践证明，开发区的人大工作只有围绕中心工作，才能得到开发区党政部门的重视和支持，人大工作才有活力和生命力。2018年以来，江阴高新区人大工委，以助力产业发展为重要目标，根据高新区党工委提出的壮大实体经济、推动产城融合的战略部署，围绕重点重大项目，结合“连心富民、联企强市”大走访活动和领导干部“五个一”结对挂钩联系制度，开展主题调研活动，组织代表先后走访了普莱医药、中芯长电、天江药业等企业，通过与企业负责人交流座谈、听取项目情况介绍，了解项目进展中的困难和问题，并积极向市区有关部门和领导反映。同时，多次召开评议座谈会，引导代表解放思想、开拓视野，积极建言献策，服务开发区经济社会发展。惠山经济开发区人大工委（长安街道人大工委）研究选取惠山开发区中心工作与人大工作的结合点和切入点，重点对龙头企业发展、高新企业培育、金融服务体系建设情况等进行视察调研，为惠山开发区“争创国家级开发区、打造千亿级开发区”出谋划策。该街道人大工委还通过民意调查、听取汇报、填写调查问卷、实地考察等方式，组织代表主动参与全区重点产业项目推进计划和“为民办实事十項工程”项目计划的制定和实施。
3.着力畅通与群众的联系渠道，助推民意表达。
实现顺畅的民意表达，充分反映辖区民情，这是开发区人大工作的基本要求。无锡各开发区人大工委通过建立“人大代表之家”和“代表联络站”，畅通与群众的联系渠道，使辖区的民情民意得到充分表达。2018年以来，在江阴市人大常委会的指导和推动下，江阴高新区和临港经济开发区的四个街道一个镇，全部建成“代表之家”和“代表联络站”，极大地方便了人大代表们按计划定期前往“代表联络站”“代表之家”接待群众，收集民情民意，从而实现了代表与群众接触全覆盖。其中，临港经济开发区建成“代表之家”5个、“代表联络站”13个，开展联系选民活动220次。江阴高新区人大工委精心安排每一位代表参加“回选区、见选民”活动，深入基层，深入群众，广泛倾听民意，认真开展代表述职活动，2019年上半年，已组织安排了5位市人大代表向选区选民代表进行述职。同时，针对蟠龙山生态公园建设、节能减排、集镇改造和公共社会事业等“1310”工程，公开征求人大代表意见，共组织召开代表座谈会8次，收集了有关高新区转型发展、产业强区、集镇改造、环境保护、民生工程等方面的合理化意见建议36条，并认真进行梳理，及时汇总上报。2018年11月，江阴高新区“人大代表之家”与杨市社区、石牌社区、寿山社区、蟠龙社区四个“人大代表联络站”正式启用。作为联络站启用后的第一个服务日，各联络站的人大代表入站履职，认真听取群众建议，打通了联系和服务人民群众的“最后一公里”。
开发区人大工委是上一级市人大常委会的派驻机构，它不是一级权力机关，因而，它对开发区的。
工作监督和法律监督，主要是通过人大代表实施的。一是对开发区改革的重大事项进行监督。江阴市是江苏省县级集成改革的试点单位，其要义是将区域内各项改革举措系统化、集成化，把分散的“盆景”变成“风景”。2018年以来，江阴高新区人大工委、临港经济开发区人大工委多次组织人大代表就集成改革开展监督工作。2018年9月18日，15名市人大代表现场视察高新区管理服务指挥中心、江阴高新区政务服务中心、江阴高新区一体化双创服务平台，对高新区集成改革工作进行专题审议，集思广益制定对策，推进了各项集成改革措施的落实，取得了显著的系统化、集成化改革效应。二是组织人大代表开展对环境整顿工作的监督。根据江阴市人大常委会《关于组织开展2018年“代表建议督办月”活动的通知》和《关于组织开展2018年“市人大代表履职活动周”的实施意见》的要求，组织代表开展“263”专项整治视察行动。高新区人大工委组织社会事业组人大代表对高新区“310”综合整治行动工作进行视察评议。代表们实地察看福赞科技环境、凤凰山北侧停车场、金童社区停车场、洪流村宅基地土地复耕情况，以及老大河港河道环境整治情况，随后开展监督评议。代表们针对老百姓最为关心的环境污染、违章搭建、占道经营、基础管理薄弱、配套设施不全等问题提出了有价值的意见和建议。三是对开发区财政预决算进行监督。惠山经济开发区人大工委（长安街道人大工委）在人代会期间，组织辖区人大代表听取惠山开发区、惠山街道办事处财政预算报告，专题听取上半年财政预算执行情况和决算情况的报告，并征求意见。江阴高新区人大工委在人代会召开之前，组织力量对高新区财政预算执行情况进行调研，从而做好人代会期间财政预算监督审查工作，做到预算编制审查清晰，合理合法。四是健全代表履职监督机制。江阴高新区人大工委对每位代表在人代会和闭会期间参加会议活动、视察调研、执法检查、工作评议、工作调研、提出建议等履职情况进行监督考核，实行“一人一档”，同时将社区“代表联络站”的运行工作列入年度考核，充分调动了代表依法开展监督的主动性和积极性。该人大工委把提高代表意见建议办成率放在工作重要位置，实时跟踪代表意见和建议的办理程度，满意和基本满意率达100%。
5.创设选民会议制度，助推人民当家作主。
在工业化、城市化发展过程中，各地不少乡镇都改成了街道，因而使原来乡镇人大代表的职务全部终止。在这种情况下，许多开发区的街道出现了人大代表少、活动稀、发声弱，甚至出现人大代表空白、人大活动失声、人大工作断线的情况。基于此，无锡市一些省级以上开发区借鉴外地经验，积极开展选民会议制度的试点工作。2019年3月以来，江阴市人大常委会在临港经济开发区的申港、利港及南闸街道进行街道选民代表会议制度的试点工作。开发区（街道）选民代表会议制度是在党委的领导下，由开发区（街道）人大工委组织召集辖区内选民代表会议成员听取和讨论开发区（街道）经济社会发展情况、参与民主管理的群众性民主议政制度，是开发区（街道）领导层、管理层实施民主决策的重要渠道，是加强开发区（街道）政府与群众沟通、干部接受群众监督的重要平台。这一制度，是对现有开发区（街道）基层民主政治建设的一项必要的补充，是新形势下人民群众对开发区（街道）行政行为进行监督的一项有效措施。选民代表会议制度的试点工作，得到广大基層群众的欢迎，成效显著，即将在全市所有开发区（街道）推行这项制度，以民主助推基层治理现代化。
近几年来，无锡市省级以上开发区人大把工作着力点放在助推依法治区、开发建设、民意表达、代表履职行权和创设民意代表机制方面，这些实践尽管是初步的、不全面的，甚至是不成熟的，然而，却颇有价值，它反映和体现了开发区人大工作的若干规律和特点，值得深入研究。
党的十八大通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，是我国建设社会主义法治国家的根本性纲领。按照依法治国的要求，我们必须积极推进依法治区。依法治区就是依照国家法律法规来治理开发区经济、文化、社会事务，使各项工作都进入法治轨道，公民都在法律法规的范围内活动，自觉坚持依法执政、依法行政、办事依法、遇事用法，以实际行动建设法治政府。依法治区是依法治国的必然要求，是依法治国的具体体现。全面推进依法治区，是事关落实国家发展战略的一个全局性问题，是全面深化改革和发展的基本保障。在依法治区过程中需全面贯彻党的十八届四中全会依法治国精神，坚持用法治的精神、法治的思维、法治的方式和法治的力量推动工作，开创依法治区新面貌。
只有按照依法治国要求推进依法治区，才能使开发区经济社会体系建设全面纳入法治轨道。按照依法治国要求推进依法治区是大势所趋，是推进开发区建设的必要举措。目前，我国开发区经济发展迅速，但是开发区的民主建设速度远不及经济发展速度，所以亟须按依法治国要求推进依法治区，进一步加强开发区民主政治建设。
只有按照依法治国要求推进依法治区，才能使开发区的体制机制改革创新于法有据。习近平总书记在十八届四中全会上提出：“凡重大改革都要于法有据。”依法治国是实现国家长治久安、社会和谐的根本大计。但是，依法治国需要实现立法与改革决策相衔接，做到重大改革决策于法有据，立法需要主动适应改革与经济社会发展的需要。
只有按照依法治国要求推进依法治区，才能保障开发区人民的利益诉求。依法治国是维护群众利益的根本保障，依法治区是开发区人民群众的迫切要求和共同心愿，开发区人民迫切要求党委、政府以法治方式维护自己的合法利益。习近平总书记曾讲过，“要让人民群众在每一个司法案件中都感到公平正义。”坚持按照依法治国要求推进依法治区，是促进社会和谐、维护公平正义、保障人民合法权益的必由之路。
开发区人大在依法治区的过程中承担着重要而光荣的使命，这不仅是因为开发区人大工作是依法治区的重要方面，而且它所联系、服务和组织的辖区内的各级人大代表，还是依法治区的重要生力军。同时，人民代表大会制度本身就是民主法治的产物，是民主法治的象征。在开发区践行人民代表大会制度，本身就是一种严肃的法治行为，又是一种丰富生动的法治实践，所以，助力依法治国是开发区人大的重要使命。
改革开放以来，党的中心工作就是经济建设，表现在开发区就是开发建设，因此开发区人大工作必须服务和服从于开发建设。
首先，从人大的性质看，宪法第五十七条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高权力机关。”第九十六条规定：“地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。”这種权力在本行政区域内是至高无上的，它包括经济、政治、文化等各个方面的管理权。根据生产力决定生产关系，经济基础决定上层建筑的原理，人大及其常委会当然必须把行使对经济建设的管理权放在首要和基本的位置。其次，从人大的职能看，从国家到地方，均把审查和批准国民经济和社会发展计划，财政预决算这一经济工作中最重大的问题交给人大。全国人大为最高立法机构，通过制定法律对经济建设进行最有影响力的调控。地方各级人大讨论、决定本行政区城内重大事项。当然，其“重大”，莫过于经济工作了。所以，从人大的职能看，中心工作非经济建设莫属。再次，从党在国家政治生活中的领导地位看，经济建设是全党工作的中心。中国共产党是我国的执政党，人大是在它的领导下开展活动的。所以，人大必须服从于党的工作中心，也就是以经济建设为中心。
不言而喻，作为开发区人大，其工作的安排和开展，也必须服务和服从于开发建设。多年来的实践证明，开发区人大工作只有服务和服从于开发区的开发建设，人大工作才会得到开发区党工委的重。
视，得到其他工作部门和各方面的支持，开发区人大工作才有强劲的生命力。
人民当家作主的权利，最基本的应当是话语权和表达权。因此，通过制度建设，最充分地保证人民群众对国家事务和社会事务的话语权、对自身意愿和诉求的表达权，既是我国民主政治建设的内在要求，也是基层人大工作包括开发区人大工作的职责所在。
马克思主义的政治理论告诉我们，人民民主是社会主义的生命，发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。这充分显示了发展社会主义民主的重要性，凸显了党在新时期科学执政、民主执政、依法执政的理念。在我国，人民代表大会及其常委会属于法定的民意代表机关，各项工作的开展自始至终都必须以实实在在的民意为动力，其全部工作的成效时时处处都离不开广泛而雄厚的民意支撑。因此，保证全社会各个阶层、各个方面的民意最充分地向人民代表大会及其常委会有效表达，是地方人大包括开发区人大的一项重要任务。但是长期以来，由于种种原因，地方人大特别是开发区人大的民意表达成了一块短板。
我国经济社会取得了巨大进步，日趋完善的社会主义市场经济不可避免地推动着利益的分化与重组，不同社会主体出于对自身利益的关注、追求与维护，愈发需要进行利益表达和政治参与。在这里，人民群众的话语权和表达权应当在民主政治的制度建设中得到充分的尊重和维护。否则，诸多意愿和诉求的表达便有可能在体制之外泛滥和冲撞，造成社会潜在的不稳定，最终损害人民群众的根本利益。自我国进入互联网时代以来，在几乎每一个重大事件和案件背后，都能看到成千上万民众汹涌的民意表达，这是必须引起高度重视的。
因此，面对新的形势，按照党的十九大关于人民民主不断扩大的新要求，进一步扩大人民民主，充分保证公民有序的政治参与，努力使政治建设适应经济、文化、社会发展和时代的要求，满足人民群众不断增强的政治参与愿望，为党领导人民有效治理国家提供制度保证，这是我国基层民主政治建设面临的一项重大历史任务。地方人大直接担负着推进基层民主政治健康发展的历史使命，通过不断健全和完善相关工作制度，使全社会各个阶层、各个方面的意愿和诉求得以充分表达，这是地方人大适应时代要求、搞好自身工作的需要，也是目前推进开发区民主政治发展的一个突破口和着力点。
其实，在开发区开展人大工作，本身就是开发区人大民意表达和疏导机制的一种创新。
人大代表的身份具有法定性。人大代表是人民行使国家权力的代表。宪法开宗明义：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”其中，全国人民代表大会是最高国家权力机关，行使国家最高权力;地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，行使地方国家权力。因此，人大代表是人民选派到国家权力机关中的代表，代表人民当家作主，代表人民行使国家权力，代表人民的根本利益。这是我国人大代表的本质属性所在。
根据宪法规定，全国和地方各级人大代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人大的各项职权，参加行使国家权力。代表法明确规定，会议期间人大代表的工作，概括来说，就是行使审议权、选举权、表决权、建议权等。这些职权的有效行使，是人大代表执行代表职务的基础。因此，会议期间，人大代表要认真审议各项报告和议案，依法参加选举和表决，围绕发展大局和人民群众普遍关注的热点难点问题，积极建言献策，发表意见。
然而，目前，全国不少条件比较成熟的开发区建立的开发区人大工作机构，由于本身不是一级权力机构，它不能像地方行政区人大一样召开人民代表大会和常务委员会会议，因而不具有在人大及常委会会上的审议权、选举权、表决权、建议权等。因此，开发区人大的工作包括对国家宪法和法律实施的法律监督、对政府及其有关部门的工作监督，都要通过人大代表履行职务、行使代表权力来实现。开发区人大日常的大量工作主要是联系代表、服务代表，组织代表开展各种履职行权活动。从某种意义上讲，开发区人大工作就是人大代表工作，人大代表工作做好了，开发区人大工作也就做好了。因此，有效地组织代表履行职责，行使代表权力，不仅是开发区人大的常规性工作，而且是做好开发区人大工作的关键所在。