宅基地权属、确权登记及审批管理政策建议
何芳 刘嘉容 易媛 廖远琴 郭淑红摘要充分运用全国三调宅基地详数据分析揭示宅基地管理与利用存问题探析宅基地确权登记与管理政策建议有利实现宅基地节约集约与公平利用完善宅基地管理制。
运用产权要素与结构理论构建了宅基地权属与利用五维分析框架;并对案例区宅基地权属状况与存问题进行了实证分析提出了宅基地登记与管理政策及规划建议。
结论显示五维分析框架可以全面系统地评估宅基地权属与利用状况;建议宅基地产权管理模式从“以户管理”向“以人管理”并建立政府与集体合审批制建立确权分级登记与分级累进有偿使用、退出协机制。
关键词宅基地;权属状况;管理政策图分类93献标识码编00938（00）070067收稿日期00068引言党十九以国出台系列政策推动农村宅基地管理制改革;然部办公厅也下发加强村庄规划促进乡村振兴指导件强调编制“多规合”实用性村庄规划合理确定宅基地规模和建设围;各地依据《不动产登记暂行条例》对宅基地及其上房屋权属展开确权登记调08年《三次全国国土调实施方案》正式颁布09年《农业农村部关进步加强农村宅基地管理通知》再次强调组织开展宅基地和农房利用现状调。
截至09年月全国873县级调单元初始调成已全部完成形成了较完善宅基地权属详数据。
因如何运用宅基地详数据通数据挖掘分析揭示宅基地权属与利用存问题探析宅基地确权登记与管理政策建议对实现宅基地节约集约与公平利用完善宅基地管理制具有重要义。
很多学者运用规研究方法进行宅基地制研究。
丁关良（008）依据济学理论讨论宅基地产权制陈君等（00）、韩高峰等（09）对宅基地使用权制进行了法理释和权能重构周平等（08）、丁宇峰等（09）从制变迁角研究我国宅基地制特和改革方向李宁等（0）基产权济学理论构建了不完全产权分析框架对宅基地制进行分析欧阳安蛟等（009）、卢江海等（09）研究宅基地取得、流、退出等产权流制。
也有学者基宅基地部分数据进行问题探析。
宋伟等（008）研究发现宅基地超标现象严重董桂阳（07）利用实际调数据分析了省级农村宅基地权属状况、存问题和成因。
丁等（07）从公共治理角引人多流理论构建了宅基地确权管理分析路径徐振伟等（09）利用制济学佃农理论对宅基地确权管理做出了理论阐释。
综上可见如何基宅基地详数据全面分析宅基地权属确权登记与权属管理研究并不多见。
运用产权理论构建宅基地权属分析框架以上海市某行政区宅基地详数据基础全面分析宅基地确权属与利用现状、问题及形成原因并提出完善宅基地确权登记与权属管理政策建议。
不权利组合形成不产权结构激励或约束着产权流行（欧阳安蛟00）。
产权要素获得法律认可和批准包括初始审批获得和产权流交易获得。
可见宅基地权属问题分析应该从产权要素合法性与产权要素获得合法性两层面进行分析。
由可构建宅基地权属分析四维框架宅基地主体合法性、宅基地客体合法性、宅基地审批合法性和交易流合法性。
根据我国宅基地制宅基地产权主体合法性指宅基地所有权人和使用权人是否合法。
合法所有权味着宅基地所有权主体——集体济组织明确没有历史争议。
合法使用权人味着宅基地户及其成员、户宅关系等合相关法律规定。
宅基地客体合法性包括宅基地面积、界、宅基地上房屋面积等是否合规定。
审批合法性体现宅基地及其上房屋建设审批主体、审批材和审批流程方面合法性。
产权交易涉及到我国宅基地产权结构规定按照目前法律宅基地及其房屋合法流途径只有遗产继承、赠与、集体济组织流等途径。
集体济组织成员外市场化流属非法行。
产权形成与取得合法性具有历史延续性和制变迁依赖性尤其是我国宅基地政策历多变故宅基地权属分析应该增加维按不期法律政策规定对应分析至形成宅基地权属五维分析框架（见图）。
宅基地主体合法性与户宅关系分析宅基地主体合法性主要评估宅基地使用权人格以及户宅关系是否合法律规定。
按照不节以998年界当年修订《土地管理法》对宅基地主体格进行了严格限定即宅基地仅限村农村居民申请使用而城镇非农业居民不得申请宅基地;前则规定“回乡落户离休、退休、退职职工和军人回乡定居华侨”五类特殊城镇居民享有宅基地建房申请权利。
可见宅基地主体格是否合法要与立基期政策对应分析辨析历史遗留问题。
户宅关系合法性是国土地管理法对宅基地客体规定重要部分其主要容為“户宅”基原则。
即宅基地使用权取得以户单位“农村村民户只能拥有处宅基地”“除继承外农村村民户申请二宗宅基地使用权登记不予受理”（见《土地管理法（009）》6条）。
宅基地客体合法性与建设利用分析宅基地客体合法性指宅基地占地利用规模与房屋建设行合法性。
宅基地规模分析具体包括宅基地面积是否合立基期审批面积界围是否与面积匹配、界是否明确、权属是否明晰、划定依据是否充分。
建设合法性分析宅基地上建筑物面积、房屋层数、占地面积是否合住房申请审批法律规定标准。
不期国或地方对宅基地规模和建设面积有不标准规定区分存量和增量差别性分析宅基地非法扩占和违建问题。
3宅基地流合法性分析宅基地使用权流合法性指宅基地出租、让、担保、抵押、继承等流方式合法性。
早期国对房屋买卖并无限制城镇居民可以通房屋出让接获取宅基地使用权;但999年《国院办公厅关加强土地让管理严禁炒卖土地通知》禁止城镇居民到农村购买宅基地、农民住宅或“产权房”故集体济组织成员仅能将宅基地农村集体部流城镇居民买卖宅基地上房屋非法流行。
可见对999年取得宅基地是否存非法买卖行是判定其流合法性有效途径。
外继承作宅基地种特殊流方式法律上规定相对宽泛村民可通继承宅基地上房屋获得宅基地使用权且没有集体济组织成员身份限制故情形特殊考虑。
房地审批合法性分析宅基地与房屋审批合法性是指宅基地产权与房屋建设审批完备性、审批主体格合法性、审批流程规性。
审批完备性。
国对产权合法性审批制是98年才逐步建立对材要也是不断完善程。
由宅基地审批年限不跨不可避免出现审批材不完备问题因将要材与实际审批材情况对比评估审批材完备程。
986年《土地管理法》规定农村居民新建住宅使用原有宅基地、村空闲地和其他土地由乡级人民政府批准;998年《土地管理法》规定乡（镇）人民政府审核由县级人民政府批准;00年《土地管理法》规定先向村委会提出审核申请再报请乡镇政府审核由县级人民政府批准形成了目前区（县）、镇（乡）政府两级审批格局。
审批流程规性。
审批流程基致村民向村委会提出申请报审批主体部门审批;涉及新建住房建房用地获批由相应政府部门门颁发乡村建设规划许可证。
依照上述流程标准可对实际审批流程进行评估。
3案例区宅基地权属状况及成因分析3案例区及宅基地基概况案例区上海市某行政区。
截至07年末该区常住人口城镇化率577%低上海市8770%城镇化率水平。
区域人口密75人平方公里。
根据07年宅基地确权详数据全区宅基地总面积占区域总面积5%建筑容积率077建筑密570%;宅基地户口簿登记总人口占农村常住人口559%。
分户导致现状户籍户数量比立基增加896%但登记户籍人口数较立基减少378%。
户人数从立基36人户减少3人户。
究其原因方面城镇化导致人口流出另方面宅基地分户增地加庭型化显著。
可见宅基地实际利用粗放可能因加剧。
青年比例下降人口老龄化加快。
全区立基人平年龄0岁现状使用人平年龄9岁。
人口年龄结构方面（见图）按0岁、0岁、60、680和80岁以上年龄段划分立基各段人口分别占到总人口89%38%890%70%及353%。
现状人口0岁、0岁及80岁以上人口较立基显著减少分别占比8%%和505%;60岁和680岁人口显著增加分别占比3376%和77%比立基分别增加了86%和037%可见人口老龄化呈现加快趋势。
增基存退基路径缺失。
全区当前0岁宅基地现状户籍人口占比8%而80岁以上人口仅有505%虽然量宅基地上新生人口可能前往城镇生活对宅基地实际并不多但其出身利益化通常不会放弃新增宅基地指标;而多数老年人口并无宅基地退出路径通常由代继承导致宅基地只增不减。
人口外流以及宅基地上人口老龄化背景下宅基地粗放利用加剧亟完善分户立基、宅基地继承以及退出机制与政策。
全区立基人口非农城镇户籍人口占比只有60%。
但宅基地现状使用人（实际落户和使用宅基地户籍人口）城镇居民户口占总人口560%（见图3）远立基非农户籍人口比例。
外现状户籍人口全部城镇户口宅基地占宅基地总数比例达858%主要原因是城镇化导致农非村民数增加。
可见尚待针对性制定进城农民宅基地退出与有偿使用让政策以推进宅基地集约利用并保护公民合法财产。
宅多户比例高户多宅比例。
全区宅多户宅基地数量占比778%其宅两户情况普遍占宅多户比例857%且宅两户户主年龄差或等0岁占到宅两户宗地数760%即宅两户多以异代分户主。
可看出仍存宅基地分户潜全区存户多宅情况村民户占比558%（数据所限笔者仅对户多地村民户占比进行统计（558%）由户多宅般属户多地情况种（有些村民户虽拥有多处土地但可能被认定处宅基地则属户宅）故得出判定）。
戶多宅形成主要有宅基地继承、宅基地分户新增户旧有退、宅基地新建旧有应拆拆、违法占有、违法买卖、审批管理不当等多种原因。
33宅基地客体合法性分析宅基地超占宗地比例高面积超占现象重视。
宅基地超占指宅基地实际使用围或面积超出宅基地立基依法确认审批围或面积。
统计宅基地使用面积超出审批面积数量发现有8056%宅基地存实际使用面积超审批面积情况。
进步研究宅基地面积超占程将宅基地超占水平分三类极端严重超占较严重超占可控超占（见表）。
超占宅基地以超审批面积50%以可控围主但超占00%以上宅基地却也达到了宅基地总数75%比例宅基地面积超占情况引起格外关。
宅基地面积合法性判断基依据是立基依照法律标准确定审批面积参考不人户下新审批面积标準也更能研判审批政策方向和宅基地超占情况。
当前宅基地面积审批口径比立基有幅收缩且主要针对庭成员人以上人户（见表）;实际使用面积远超当审批面积以及目前政策规定。
根据统计数据型户审批面积规定口径虽变化不但实际每户宅基地平面积超审批面积比例却远高型户人户实际面积超审批值甚至达到了95%。
可见宅基地审批标准趋严背景下方面严格执行新宅基地面积审批标准管控新建宅基地另方面亟对不人户下存量宅基地超占问题进行整治。
历年上海市对宅基地上房屋占地面积及建筑面积规定变化不根据相关政策件对比全区宅基地实际面积与规定审批面积标准可看出当前房屋占地面积超审批标准（以下简称超占）和建筑面积超审批标准（以下简称超建）情况。
审批规定面积和各人户宅基地房屋实际平面积对比结显示不人户房屋实际平占地面积超审批面积值比例（见表3）30%以上且人型户每户平面积超占比值高达08%;型户房屋实际平建筑面积超审批面积（见表3房屋实际平超建比）问题样严重人户甚至超了审批建筑面积0898%。
各人户下房屋超占超建户数占该规模总户数比例（见图）人户房屋超建户数占比达到8000%随着每户人数增加超建户数比例不断降低6人户以上超建户数仅有330%;房屋超占户数比例与人户关不各类别下有60%以上户存房屋超占（见图5）。
可以看出村民将房屋修建至定规模便不会再继续扩占地面积但会通增加层高等方式扩建筑面积且型户由身审批面积更易出现违扩建行。
人面积差异显著型户粗放利用严重。
宅基地不人户人面积水平应相近因不人户实际人面积差值可反映宅基地实际利用程。
户与6人户户宅基地面积和户房屋面积相差并不宅基地户面积相差096%户房屋建筑面积相差88%（见图6）;但人户人宅基地面积比6人户5036%人建筑面积38%。
可见宅基地与房屋面积人利用严重不公平型户宅基地粗放尤其严重。
目前法律上严禁城镇居民购置宅基地仅允许宅基地房屋集体济组织成员部流“户宅”原则下“农村村民出卖、出租住房再申请宅基地不予批准”。
流买卖严格限制情形下统计发现全区房屋买卖数量比重仍达仅近0%且房屋买卖交易对象有村集体济组织成员、异地集体济组织成员、城镇居民等。
审批历史跨材交叉不统。
早期用地材例如社员建房用地申请表、社员新扩建造房用地申请单并有效记宅基地审批面积信息无法作朔清宅基地使用权历史情况有效依据。
外不期建房（用地）审批（核）材维上还存交叉情形新材记标准出现仍有沿用旧标准情况故无法进行统评价。
无完整审批材房地占比较高。
审批材完整性可从立基信息记表土地审核材（早期用地批准、用地审批（核）表）和建房审批材三类材分析。
具有三类完整立基宅基地只占全区总数69%。
剩余无完整审批材宅基地产生原因有动拆迁异地安置而无权材、异地安置而原宅基地被征收档案作废权材遗失违法建造等而部分无审批材宅基地主要是政府部门对宅基地指标管控下宅基地上村民不愿申报新建住房出现量私建房违规行造成。
宅基地确权登记与审批管理政策建议宅基地管理分宅基地主体格管理、宅基地审批管理、房屋建设审批与确权登记管理等。
基案例地区宅基地调研分析结对接当前不动产登记确权工作我们认应该建立确权登记与宅基地审批管理相协宅基地管理政策。
建议建立以人登记方式且人处宅基地并将审批登记只记户主模式变记户全部成员。
该方式有利权属明晰明确成员围以满足调登记确定申请人要且可避免分户、继承因户成员权利主体不清产生矛盾;有利控制重复审批、户多宅等情况。
宅基地超占、房屋超占超建是当前宅基地管理普遍问题办法应从登记制先行人手。
可对宅基地面积超占、房屋超占与超建尝试分级登记对接宅基地有偿使用制奠定基础。
外部分宅基地实际审批与建设管理规划选、开工验、竣工验收环节对宅基地界进行精确控制而是通模糊四至与相邻关系进行约束导致宅基地既存面积超占又存围超占等不合法问题也应予以分类明确。
户多宅多由迁新建新不拆旧、分户建新不销、因规划调整等集搬迁到社区楼房或异地建房等导致。
特别是分户程原有宅基地常无法实现人走地（房）退反而新增宗相当规模宅基地导致宅基地严重超占违建。
可根据相关法规和协议规定销原宅基地使用权方可办理确权登记协制。
创建新型宅基地主体格基准与房屋建设审批管理制实行宅基地以户管理向以人管理新型产权管理模式变。
宅基地申请、利用与管理都是以户籍户单位进行国及各级法律法规也直强调以户论宅。
如有指户口簿上人员有指农村然户即具有亲属关系居住生活起然人有指农村承包营户;二是以户论宅容易造成寻租。
有些庭孩子年满8周岁就分户申请宅基地有些庭了申请更多宅基地假离婚等等;三是农户户成员因婚嫁丧娶等动态变化使得以户单位存权利主体成员存较不确定性与房地产统登记要明晰权利主体规定不容易产生户宅不、管理对象不清等问题;四是城镇化和户籍制改革已使越越多农村进城人口落户城市若还是以户论宅实施宅基地管理会造成人宅基地利用严重不公和粗放不利有效管理。
因建议衔接以人登记实行从以户管理向以人管理新型产权管理模式变。
四川泸县宅基地试就创新采用了“户”改“人”以人定面积方式核定宅基地使用面积（曾旭辉等09）。
从国制导向看09年发布《华人民共和国土地管理法（修正案》（征见稿）也已将宅基地申请审批权主体从“县级人民政府批准”改“由乡（镇）人民政府审核批准”。
承接政策应建立政府总量控制与集体治合审批制宅基地新增面积审批交由村民集体组织部行定政府则仅确权调基础上确定总体宅基地下放指标并起外部监督作用。
外确权调结应先村公示实现公开透明。
这样不仅合村民集体组织治要也能避免政府干涉而出现官民对峙现象。
3建立与确权登记协宅基地分级累进有偿使用、退出与流机制建立与宅基地超占超建分级登记协分级累进有偿使用机制。
宅基地与房屋面积超占超建严重且空上难以分割退出情形下了确保宅基地集约利用维护宅基地公平配置必须建立宅基地有偿使用机制对超占面积按照分段累进收费制定宅基地超占分段累进有偿使用制和分段累进有偿退出制惩罚超占行扩宽闲置、超占宅基地流和退出。
这种奖罚制双重激励既不会损害农民合法权益也可有效抑制扩占扩建等违法行有利实现农村居民减量化。
建立有效宅基地继承赠与形成户多宅退出流机制。
法律对宅基地继承人身份尚有明确规定造成与宅基地管理相关规定有所冲突。
根据《物权法》房屋是公民合法财产公民死亡可以作遗产继承因宅基地上房屋连带其上土地使用权也可被继承。
0年国土部、央农村工作领导组办公室、财政部、农业部《关农村集体土地确权登记发证若干见》指出因继承房屋占用宅基地可以对其进行集体土地使用权确权登记。
但该件既没有做出该继承人必须是集体组织成员规定也没有明确是否可以户多宅。
因会出现宅基地主体非集体济组织成员或城镇户籍人员或造成户多宅现象从而与既有些政策规定矛盾带利用粗放与不公平。
因应尽快建立继承赠与形成宅基地有偿收回机制实现宅基地集约与公平利用。
建立有效非集体成员有偿退出与流机制。
案例区域数据显示宅基地现状城镇户籍人口比重超半而根据当前法规城市户籍人口获得农村房屋所有权或农村宅基地（使用权）合法途径仅有户籍变继承、赠予等。
户籍变居民部分仍保有集体济组织成员身份却对宅基地不再具有造成闲置;而另部分则已非集体济组织成员宅基地使用权登记合法性存疑。
由导致房屋所有权与宅基地使用及集体成员权产权关系混乱有失公平加剧宅基地粗放利用。
亟建立非集体成员有偿退出与流机制支持宅基地所有权、格权与使用权三权分置产权制改革。
5结论与展望研究主要结论如下。
（）基产权要素与产权结构理论考虑政策制历史依赖性构建了贯穿维产权主体、产权客体、产权审批取得、流取得等宅基地权属与利用状况合法性分析五维框架体系;（）基宅基地权属分析全面揭示了案例区权属状况及存问题并基础上提出了完善人宅、超占超建分级登记、确权与销协宅基地确权登记新规则、提出了以户管理向以人管理宅基地新型产权管理模式、提出了多主体合治理审批模式、提出了与确权登记协宅基地分级累进有偿使用、有偿退出等政策建议。
实际上我国地域广阔不空尺宅基地利用状况差异巨。
我們可以基全国三调宅基地调数据运用五维分析框架对全国各地区宅基地特征和问题进行探究进步揭示不空尺宅基地权属与利用状况深化宅基地确权登记与管理政策及制创新不地区村庄规划编制与实施提供针对性参考实现我国乡村振兴战略提供科学依据。
参考献丁关良99年以国农村宅基地制演变湖南农业学学报（社会科学版）00809（）陈君蒋省三宅基地使用权制规析、实践挑战及其立法回应管理世界0003韩高峰袁奇峰温天蓉农村宅基地从、产到城市规划093（）周平高远瞩改革开放0年国农村宅基地管理政策演进与前瞻——基宅基地相关政策分析河海学学报（哲学社会科学版）080（5）5丁宇峰付坚强新国土地政策演讲视野下宅基地“三权分置"制选择济问题096李宁陈利根龙开胜农村宅基地产权制研究——不完全产权与主体行关系分析视角公共管理学报0（）7欧阳安蛟蔡锋铭陈立定农村宅基地退出机制建立探讨国土地科学0093（0）8卢江海钱泓澎制变迁视角下宅基地使用权流市场研究——基义乌市宅基地“三权分置”改革实践财论丛（浙江财学院学报）099宋伟陈明杨红等我国农村宅基地现状分析国农业与区划0089（3）0董桂阳河南省农村宅基地确权状况统计研究及问题分析创新科技07丁水宅基地使用权确权及路径指向——基多流理论分析式西北农林科技学学报（社会科学版）077（）徐振伟赵勇冠谢安邦乡村振兴战略下土地确权问题和对策——基佃农理论分析农村金融研究093欧阳安蛟农村宅基地使用管理制研究浙江学00曾旭辉郭晓鸣传统农区宅基地“三权分置”路径研究农业济问题0906 相关热词 确权宅基地权属