普遍建立政府法律顾问制度的探讨
摘 要：深入推进依法行政，加快建设法治政府，要“积极推行政府法律顾问制度”。各地积极探索建立政府法律顾问制度，但在实践中存在着诸如：顾而不问成形式、只重灭火当急救、顾问素质待提升、制度缺乏规范，等等问题。为此，积极推行政府法律顾问制度，一要加大政府法律顾问对政府工作的参与程度，二要建立政府专职律师与兼职法律顾问相结合的顾问律师队伍，三要建立以发现和预防风险为主的政府法律顾问制度工作机制，四要建立经费保障制度和顾问律师激励制度。
法治是治国理政的基本方式。为实现“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总体目标，党的十八届三中全会明确提出“普遍建立法律顾问制度”[1]，十八届四中全会进一步强调“积极推行政府法律顾问制度”[2]。建立政府法律顾问制度，有利于合理规制政府行为，有利于实现科学民主决策，保障人民群众利益，有利于建立廉洁高效的人民政府。本文结合法律顾问制度的地方实践，分析当前建立政府法律顾问制度存在的问题，在此基础上提出普遍推行政府法律顧问制度的具体思路。
所谓“顾问”，现代汉语词典解释：“指有某方面的专业知识，供个人或者机关咨询的人。”法律顾问就是掌握法律专业知识，为机构或者个人提供法律咨询服务的人。政府法律顾问，一般是指各级政府及其工作部门配置或聘请具有法律专业知识的人员，充当政府的法律参谋和助手，为政府依法行政或处理某些法律事务，提供专业意见或提供相应法律服务的机构和人员。[3]简而言之，就是为政府提供法律咨询服务的自然人或者组织。党的十八届四中全会明确提出“建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍。”[4]由此来看，政府法律顾问队伍主要包括政府系统内外两种形式，即政府法制机构、法学专家和律师。本文主要指律师。
党的十八届四中全会明确提出“保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用”[5]，这就深化并细化了对政府法律顾问制度的要求。其一，政府法律顾问主要解决“重大行政决策”的合法性问题，一般行政决策的合法性问题则无需政府法律顾问审查，因为决策者应当具备一般性法律常识及合法与否的认知与判断能力。其二，政府法律顾问应围绕依法行政开展工作，包括抽象行政行为和具体行政行为，但后者仅限于行政行为合法性的咨询，而不能由其代为实施信访接待、行政应诉、合同审查等事务性、商务性工作。因为事务性、商务性工作的归口管理部门的负责人应当具备相应的专业知识。具体来说，政府法律顾问的主要服务内容包括以下方面：1）对政府及其机构重大行政决策的合法性、可行性，及实施决策可能涉及的法律风险、社会问题进行研究、论证、评估并提出审查意见。2）对政府起草或拟发布的行政规章、规范性文件草案进行合法性审查或法律论证，并提供法律意见和建议。3）对政府在对外交往、重大经济项目谈判、重大招商引资中涉及的重要法律问题提供咨询、论证意见，对有关合同、协议及其他相关法律文书进行审查或修订。4）协助政府处理、化解群体性、突发性重大社会矛盾纠纷。5）对国企改制、企业破产清算等重大经济事项进行研究、论证并提出法律意见。6）接受政府及其机构委托，参与或代理涉及诉讼、仲裁等法律事务，参与处理重大行政争议和民事纠纷。7）参与重大信访接待、重大信访案件处理和重大行政调解工作并提供法律意见、建议。8）接受政府及其机构委托，协助开展法制宣传教育。9）承办政府交办的其他法律事务等。[6]。
2 地方政府建立法律顾问制度的实践与探索——以六安市金寨县为例。
金寨县位于安徽省西部，大别山腹地，鄂豫皖三省结合部。2014年下半年，该县在总结近年来法律顾问制度建设经验基础上，出台了普遍建立法律顾问制度的实施意见。各乡镇政府、县政府各部门及涉及法律事务的直属单位普遍聘请了法律顾问，一些行政执法和经济社会管理事务较重的部门如房屋征收等部门还配备了两名甚至以上法律顾问，一些较大的企事业单位如学校、医院、厂矿等也建立了法律顾问，形成了较为完备的法律顾问体系。
2.1.1 主要做法。
1）高位推动。该县党政主要领导对依法治县高度重视，亲自过问法律顾问制度建设工作，县政府常务会议专门听取情况汇报，县政府出台了普遍建立法律顾问制度的意见，并将法律顾问制度建立情况纳入依法行政和机关效能考核。
2）严格条件。对聘任的法律顾问明确条件，既要拥护党的路线方针政策，模范遵守宪法和法律，又要有着良好的职业道德和社会声誉，熟悉相关法律法规和基层业务工作，同时还要具备较强的责任心以及必要的时间和精力履行职责，防止“滥竽充数”、顾而不能问。
3）方式灵活。对聘请法律顾问模式不作统一要求，由各单位根据需要，既可由司法行政和政府法制部门推荐，也可由单位公开招聘、定向邀请，既可以是执业律师，也可以是基层法律服务工作者，关键是业务精湛，真正发挥作用。
4）明确职责。要求法律顾问全面参与服务单位重大行政行为，如规范性文件起草，重大经济项目谈判，合同、协议签订，代理诉讼、仲裁、执行和其他非诉讼法律事务，参与信访或纠纷调解处置等，切实起到法律参谋的作用。
2.1.2 发挥作用。
1）有利于预防违法行政的发生。据统计，目前约有80%的法律法规、90%的地方性法规和全部规章都是由行政机关组织实施的，政府特别是行政执法部门的行政和执法行为稍有不慎，便有可能违反法律法规。比如近些年来极为敏感的房屋征收，处置稍有不妥，程序上稍微有不当之处，便有可能引发复议、诉讼，从而处于被动。为此，金寨县住建及房屋征收部门较早聘请了法律顾问，对各个房屋征收项目，从征收方案的制定、补偿协议的签订，到征收决定的制作，再到依法强拆的执行，全程提供精到的法律服务，并积极参与政府拆迁过程中的纠纷化解，担任代理人办理行政复议、诉讼案件，有效维护了城市建设的重要决策，化解了社会矛盾，保障了房屋征收的有序进行。
2）有利于提高依法行政的能力。不完全统计，近年来，金寨县各级各部门聘請的法律顾问累计提供咨询服务1800余次，审查合同350多份，参与规范性文件审查60余件，出具法律意见书50份，参与重大项目研究10余次，为政府依法行政、加强社会管理、维护社会稳定作出了积极贡献。该县开展的县级政府权力、责任清单建设，各单位法律顾问全面参与，帮助梳理行政权力和责任事项，对疑难问题提供法律意见，推动了“两单”建设在短期内高质量完成。此外，政府及其部门主动聘请律师担任法律顾问，对于增强全社会法治意识、推动全民守法起到了积极的示范作用。
3）有利于增强行政决策的科学性。减少行政决策的盲目性、随意性，避免因决策失误给经济、社会发展和公民权益造成不应有的损失，实现科学、依法、民主决策，必须充分发挥专家学者在科学决策、依法行政方面的参谋、顾问作用。金寨县专门出台了重大行政决策程序规定，要求凡重大行政决策，必须严格履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等程序，法律顾问积极参与重大行政决策等合法性审查，参与规范性文件等抽象性行政行为审查，对重大活动可能产生的风险进行评估，初步形成了一套“事前防范、事中控制为主，事后补救为辅”的政府法律事务防范机制。
4）有利于增进党群干群之间的沟通。当前我国正处在黄金发展期和矛盾凸显期，群众诉求增多，同时，随着全社会法制观念的不断增强，行政复议、诉讼案件相应增加，政府与群众的沟通需要进一步加强。法律顾问特殊的地位和作用使得他们在参与政府决策、依法行政中可以提出更民主、更合法、更符合各阶层诉求的建议，使群众不易产生抵触情绪，从而实现社会和谐。同时，在某些特殊场合尤其是容易造成政府与民众对峙的场合，有法律顾问的介入，更利于矛盾的化解，维护社会稳定。近年来，该县法律顾问参与信访处置270多件、化解矛盾纠纷80多起。
2.2 存在问题不容忽视，必须积极加以解决。
2.2.1 顾而不问成形式。
一些部门和领导对法律顾问重视不够，有的只是因为上级要求才聘请了顾问，而在实际工作中很少“顾问”，甚至“不顾不问”，导致法律顾问流于形式、成为摆设，未能充分发挥参谋作用。还有的把法律顾问作为装饰门面，认为名气越大越好，而这些律师由于平时工作忙，很难发挥实际作用，有的连面都很少见。还有一些涉法事务较少的部门，认为法律顾问可有可无，聘请法律顾问没有作用，白白浪费财力。
2.2.2 只重灭火当急救。
法律顾问的职责是全方位的，更多的应该是事前预防和事中控制。而实际工作中，一些部门和领导对法律顾问定位更多的是帮助解决纠纷、代理行政复议或诉讼，以致在制定重大行政决策、处理重大行政事务以及出台规范性文件，进行重大项目、合同谈判前，未能及时让法律顾问参与并提出意见，而一旦作出相关决策或具体行政行为后，行政相对人提起行政复议或者诉讼时，才想起让法律顾问参与案件复议或行政诉讼，从而导致法律顾问成了专业“灭火队”，大多数工作是事后补救，呈现出严重的后置化顾问方式。
2.2.3 顾问素质待提升。
有的法律顾问综合素质还有待提高，有的责任心不强，专业知识、业务水平、知识结构等不能适应需要；少数法律顾问缺乏独立性，为了继续聘任，在提出意见时没有坚持以事实为依据、以法律为准绳的原则，而是迎合领导，还有少数把担任政府部门的顾问当作提升名气的资本。
2.2.4 制度缺乏规范。
目前从上到下都未建立起完整的规范的法律顾问相关制度，遴选缺乏长效机制，管理随意性较大，考核还处于空白，未能形成择优选聘、能上能下的遴选机制和奖优罚劣、优胜劣汰的管理机制。
政府法律顾问对政府工作的参与不应是在出现问题的事后来处理问题，而是应该把法律顾问当作政府决策与社会治理过程中的刚性需求，政府法律顾问不是指的某个人，而是一个机构，并且这个机构应该成为依法行政框架下政府决策与社会治理不可逾越的环节。具体应体现在：一是参与政府决策的论证过程，提供法律解读和法律风险论证，对政府行为的合法性作出判断。建立未经过法律论证的问题不形成最终决策的机制。二是参与各级政府及职能部门的依法行政过程，对政府具体行政行为提供法律服务。通过各级政府、各职能政府机关聘请法律顾问的方式，让政府法律顾问覆盖政府的社会治理与服务行为，并通过法律顾问的工作调研与信息反馈获得对政府管理行为的依法与合法的评估判断，以期发现问题，及时反馈给政府决策部门，以利于解决问题。三是政府法律顾问应贴近政府各级、各部门领导工作，及时提供法律咨询服务。通过常态化沟通机制，为政府各级领导提供法律支持。如建立顾问律师与领导一对一服务机制，或为某项具体工作提供专项服务。 这不仅有利于提高领导的法律意识，也最大限度地减少了领导的工作与决策风险，更重要的是可以确保各级领导的职务行为合法合规，不触犯法律。
3.2 建立政府专职律师与兼职法律顾问相结合的顾问律师队伍。
为了能使政府法律顾问工作全面覆盖政府的主要行为，应建立专职与兼职相结合的政府法律顾问队伍。
首先，建立稳定的专职顾问律师岗位。专职顾问应该属于公职律师岗位，由具备律师资格的专业律师担任，人数应该是政府顾问团全体人员的三分之一。每一个专职顾问可以对应几个兼职顾问，以保证专业对口，专业分工明确。专职顾问律师完成紧急事务处理和日常事务联系、协调，与兼职顾问律师互相补充并拾遗补阙。
其次，以律师为主，吸收法学理论研究专家、学者，组成兼职法律顾问队伍。政府法律顾问应按专业分工，有针对性地对应政府行为，分担政府日常法律服务工作。顾问团内部应实行集体讨论制度，特别是对政府决策问题和重大政府行为，或涉及疑难法律问题的，均应采取集体讨论，汇总结论，形成法律意见后上报政府。