关于完善我国法律援助制度的思考
作者简介：李炎媛（1983—），女，海南昌江人，硕士研究生，讲师，研究方向：民法学。
【摘要】当前我国法律援助制度效益价值实现的障碍监控及评估机制的不完善，通过建立完善的过程监控及事后评价机制，能够有效的提高法律援助的办案质量，从而从整体上提高效益的实现程度。
英国丹宁勋爵曾说过：“自第二次世界大战以来，法律方面最重要的革命就是法律援助。”①法律援助制度是由国家对需要法律帮助而经济困难无力支付律师费用的当事人提供免费法律服务，以保障其合法权益的一项法律制度。这一制度的出现和发展，是社会法治文明进步的重要体现。
相较于一些发达国家，我国的法律援助制度的起步较晚。最初是在1996年颁布的《律师法》第六章中专门规定了法律援助，确定公民因特定情况需要律师提供服务，但是无力支付律师费用的，可以按照国家规定获得法律援助，而律师也负有为受援人提供法律援助的义务。这从法律角度正式确认我国的法律援助制度。但是，《律师法》中仅是提出了这一制度，对于法律援助的具体事项并未规定。2003年，国务院颁布了《法律援助条例》，作为我国第一部法律援助的专门法规，从法律援助管理、范围、申请和审查、实施及法律责任等方面较系统的构建了法律援助制度。
《法律援助条例》全文共六章39条，对于指导、规范我国的法律援助起了十分重要的作用。但是条例的规定较原则性，对于法律援助案件办理的具体程序、质量监控及评价等规定不够完善。因此在《法律援助条例》颁布后，2004年9月，司法部颁布了《律师和基层法律服务工作者开展法律援助工作暂行管理办法》，简单规定了律师与基层法律服务工作者办理法律援助案件的质量要求、法律援助机构对案件办理的评估和监管。由于各地的经济发展、法治程度、法律援助开展的实际情况不同，不少地区都根据条例的规定，结合本地情况，自行制定或是修订法律援助规定或办法，细化法律援助制度。例如海南省于2008年颁布了《海南省法律援助规定》、海口市于2009年修正了《海口市法律援助办法》。
2012年7月起施行的《办理法律援助案件程序规定》从法律援助工作机制、受理、审查、承办等方面，进一步完善了法律援助案件办理的程序。这一规定并不是《法律援助条例》的简单重复，而是在总结法律援助制度实施过程中存在的程序问题的基础上，结合法律援助实践过程中的有效举措，对法律援助案件办理程序的细化及补充规定，包括要求法律援助机构进行援务公开；为被羁押的被告人、服刑人员，劳动教养人员、强制隔离戒毒人员申请法律援助的指明了法律途径；规定紧急情况下，法律援助机构先行法律援助后补充审查的制度；确立了法律援助机构异地协作机制；明确赋予受援人申请更换承办人员的权利。②。
通过前文对我国法律援助制度进行梳理，不难看出，当前我国法律援助制度在援助程序方面规定得较为细致，但是对于案件办理过程中的监督及事后评估则规定得较为原则笼统，国家层面的立法缺乏系统完善的监控体系以及评估机制的规定。法律援助机构只负责将案件派发给律师以及卷宗的归档、补贴的发放，对案件的办理过程基本不闻不问；对于办案结果，立法仅规定了在法律援助案件结案时，办理法律援助案件的律师或法律工作者应该提交相关书面材料，缺乏系统的评估机制及科学合理的奖惩考核办法。
监控及评估机制的不完善，导致法律援助案件办理的质量，很大程度上取决于提供法律援助的律师和法律工作者的社会责任感和法律职业素养。而由于办理法律援助案件本身就是低经济回报，律师和法律工作者在完成法律援助案件后，成就感主要来自提供法律援助的律师或是法律工作者个人社会责任感的体现和满足。对于律师而言，需要舍弃一定的经济利益以使其他利益需求得以满足。这在律师工作、生活压力较小的情况下，这一制度尚可以运行。
但是现实的情况是，由于制度不健全，对于提供法律援助的人员而言，案件办好办坏一个样，不要太离谱就行。即使其舍弃了经济利益，认真办案，也感受不到太多的成就感。这当中的效益失衡已经严重影响到了律师等法律援助提供者参与法律援助的积极性。法律援助服务往往流于形式。例如，一些律师在接到未成年人犯罪的案件后，会见被告人及阅卷都是走过场，辩护意见千篇一律的都是：对事实、定罪没有异议，量刑上请求法院考虑被告人属未成年人，予以从轻。从法律效益价值的角度分析，在前期的投入成本不减少的情况下，缺乏过程的监控体系及结果的评估机制，律师为了完成任务应付了事、当事人对结果也只是勉强接受、社会民众对法律援助效果的认可度不高，法律援助成本的投入根本没有获得应有的收益。
首先，法律援助机构一方可抽查或跟踪案件的办理，例如派人员旁听一些案件的庭审，定期与提供援助人员及受援人联系沟通，以及时了解案件办理情况。其次，建立法律援助提供者对于重大、复杂、疑难案件定期报告制度。当前规定法律援助提供者在出现应当终止法律援助的四种情况及办案结束时应向法律援助机构报告。笔者认为，对于重大、复杂、疑难案件，不仅应当遵照《律师和基层法律服务工作开展法律援助工作暂行管理办法》的规定进行集体研究，由律所或法律服务所进行监督，而且应该通过定期向法律援助机构报告办案情况的方式，增加法律援助机构对案件办理的监督。再次，建立受援人案件反馈制度。③受援人可以对案件办理过程中提供法律援助者的懈怠或是违反职业操守的行为进行反馈投诉。由法律援助机构在受理案件之初告知受援人反馈、投诉事项及途径，并及时对反馈投诉进行处理。
（二）完善事后评价体系。
由于各地的经济发展、法治环境、民风民俗等有所不同，对于法律援助案件办理，很难确定一个全国范围皆适用的细致的质量评价标准。但是可以建立诸如同行审查制度、等级评估制度、奖惩考核制度等制度以规范对案件办理的事后评估。
同行审查制度是由英国创立的一项法律援助案件质量评估制度，通过抽取待查法律援助服务机构一定时期内已办结的，一定数量的案件档案样本，聘请资深律师等作为评估人员，按照一定的民事法律援助与刑事法律援助质量评估标准等级和评估程序，对档案样本进行审查评估，撰写评估报告，以确定在某一法律领域，待查法律服务机构为当事人提供的法律援助服务是否符合相应的质量标准。④等级评估即由专门的监督、评估小组对提供法律援助服务的人员承办的案件从受案到结案各个环节进行综合评价。并评出优秀、良好、合格及不合格等四个等级。根据同行评价、专门小组评价的结果，对于表现良好的对法律援助提供者进行相应的奖励，对于不合格的应按规定进行问责。⑤。
注释：
①杨秀环，杨秀珺.建立和完善法律援助质量监督体系对策研究[J].中国司法，2011（7）.
②伍浩鵬.有效援助论[J].时代法学，2009.6.
③郭婕.英国法律援助同行评估制度论述[J].中国司法，2010（7）.
④中华人民共和国司法部网站.<办理法律援助案件程序规定>答记者问[EB/OL]英]丹宁.法律的未来[M].1版.刘庸安，张文镇译.北京：法律出版社，1999.
参考文献：
[1]蒋建峰.法律援助办案质量控制思考[J].中国司法，2005（7）.
[2]孔德勒.英国法律援助制度比较及启示[J].中国司法，2012（01）.
[3]郑自文.新西兰法律援助制度及其最新发展[J].中国司法，2007（7）.
[4]伍浩鹏.有效援助论[J].时代法学，2009.6.