对我国廉租住房立法的建议

[ 下载 ]

内容提要: 廉租住房制度是住房保障制度的主要形式之一,相对而言,发达国家的廉租住房立法已经较为完备。虽然中国也制定了一些这方面的规章和地方性法规,但我国廉租住房方面的立法还十分欠缺。文章在对国外廉租住房法律制度的发展进行回顾及对我国现行廉租住房进行制度分析的基础上提出廉租住房立法方面的建议。

2007年8月13日,国务院正式发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(〔国发(2007)24号〕,下简称“意见”),“意见”对建立我国的住房保障制度具有里程碑式的意义。该“意见”明确指出“城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”,本文试从法学的角度对我国廉租住房制度提出一些立法建议。一、廉租住房制度的发展沿革及意义廉租住房制度属于住房保障的一部分。简而言之,住房保障是指由于住房所具有的特性及房地产市场所存在的固有缺陷,中低收入人群往往难以仅依赖市场机制来解决自身的住房问题,从而由政府出面干预房地产市场,为住房困难者提供一定的住宿条件,以维护他们最基本的需要。廉租住房是政府采取实物配租、租金补贴或租金减免等方式为住房困难者提供居住条件的一种住房保障制度。住房是人类赖以生存和发展的必不可少的物质条件之一,而住宅权更是人类的一项基本人权。1948年12月10日联合国大会颁发的《世界人权宣言》第25条第1项明确规定:“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准,包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务;在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时,有权享受保障。”联合国大会1966年通过的《经济、社会、文化权利公约》也提出:“承认人人有权为他自己和家庭获得相当的生活水准,包括足够的食物、衣着和住房,并能不断改进生活条件”。1981年4月在伦敦召开的“城市住宅问题国际研讨会”上通过的“住宅人权宣言”指出,拥有一个环境良好、适宜于人的住所是所有居民的基本人权。但由于工业和人口的高度集中,产生了城市土地和住房供给的巨大需求,这种需求推动了土地价格和房屋价格的不断上涨,最终超越了中低收入家庭的住房支付能力,从而使这些中低收入家庭成员的住宅权得不到保障,引发了一系列严重的社会问题,严重危害了整个社会的经济发展和政治安定。为了提高人民福利,缓解住房矛盾和维护社会安定,各国政府都对住房问题进行了积极的干预。特别是在二战以后,住房保障法律制度得到了空前的发展,各国基本上都已经形成了相互补充和完善的住房保障法律体系,对不同收入家庭实行不同的住房供应政策:最低收入家庭租赁由政府提供的廉租住房;中低收入家庭购买经济房或折价房;其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。住房保障制度和其他的社会保障制度一样,是稳定社会政治经济秩序的“安全网”或“减震器”。(一)国外廉租住房法律制度英国 1919年英国便颁布了《住宅法》,是世界上最早实施住房保障的国家。1924年,工党政府提出《住宅金融法》,对住房建设进行大规模的投入。1950年后,英国采取房租补贴替代原来的建筑补贴政策,使穷人成为补贴的最大受益者,被称作“真实租金政策”。1962年,政府为规范当时民间兴起的建房社团的活动,颁布了《建房社团法》,规定建房社团的宗旨是为社团成员筹集资金,并以完全所有或租赁保有房地产证券形式贷给社员等。社会保障的膨胀使得政府财政不堪重负,而社会保障造成的“懒人政策”的弊端也逐渐显现。从1980年撒切尔夫人执政后便积极推行私有化运动,政府约出售了150多万套公房,使英国住房私有化的比率从55%上升至67%。另一方面,英国政府鼓励隶属于地方政府的管房机构改造为私人合作及非盈利性质的住房协会,由住房协会整体购买政府管理的公房,并依靠租金收入,对所有公房进行维修和管理,并按照居民住房支付能力的不同,在不同程度上给予住房补贴。多年来,英国政府扶持非赢利组织兴建的普通住房和对低收入者的租金补贴,一直保持在占GDP的2%以上,占政府公共支出的5%左右。美国　伴随着城市化的进程,美国的住房保障制度始于20世纪的三四十年代,其主要立法有《国家住房法》(1934年)、《公共住宅法案》(1937年)、《住房和城市发展法》(1965年)和《公平住房法》(1968年)等。美国住房保障制度的主要特点是法制健全,并与金融、财政税收制度紧密相联。美国的住房保障主要包括两个方面:一是通过各种优惠措施鼓励社会建造低收入者住得起的房子;二是通过担保贷款、提供租金补贴以及实行租金优惠券计划等帮助居民拥有自己的住房。补贴的方式通常分两种:一种是直接对低收入家庭提供低租金的公共住房(其租金一般为市场租金的20% ~50% );另一种是向低收入家庭提供房屋租金补贴,享受这种补贴的家庭必须租住符合政府规定要求的住房,同时要拿出家庭收入的25% ~30%支付租金,不足部分再由政府补贴。新加坡　新加坡虽然人多地少,属于城市国家,但其被称为“花园城市”,是世界各国解决住房问题最好的国家之一。1955年,新加坡政府根据《中央公积金法》建立了强制性储蓄的中央公积金制度。公积金由中央公积金局统一管理,公积金投入各种政府公债,公积金的会员可以用公积金的储蓄向住房发展局贷款买房。1960年政府根据《建房与发展法令》成立国家住房发展局,由其全权负责建造及分配面向中低收入阶层出售(出租)的公共组屋,并把居民住房纳入中央公积金的保障范围。与《建房与发展法令》相配套的法律还有《建房局法》、《特别物产法》等。值得一提的是1966年新加坡政府颁布的《土地征用法令》,根据该法令,住房发展局能够以远远低于私人发展商的价格获得土地,建造公共组屋,可以在任何地方征用土地。《土地征用法令》使住房发展局以低于市场的价格获得大量土地,保证了公共组屋建设的顺利进行。根据有关资料,新加坡国家住房发展局的住房供给覆盖面已达到85%,其中96%的居民有自己的购建房,另外的4%租住公房,新加坡成了世界上住房拥有率最高的国家之一,而新加坡人也跻身于住房条件最好的人群之列。(二)我国廉租住房制度的发展历程建国后我国对住房一直采取“统建统分”的政策。1994年和1998年,国务院发布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》和《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》,标志着我国城镇住房改革的开始和住房保障制度的建立。1999年起全国停止了住房的实物分配,住房市场化的程度不断提高,居民的居住条件得到很大改善。随着改革开放后我国城市化进程加速,土地价格和住房价格迅速上涨,使得部分居民的住房支付能力不足;这就要求有一种制度即住房保障制度来保障这一部分人的住房,体现社会的公平性原则。但与住房市场化改革速度相比,我国住房保障制度的发展相对滞后,面临着一系列的问题,这与我国住房保障法律制度的缺位不无关系。目前,我国住房保障方面的法律主要是一些部门规章和地方性规章,如1999年4月3日国务院颁布的《住房公积金管理条例》(2002年3月24日修订),国家发改委、建设部、国土资源部和中国人民银行于2004年5月13日的《经济适用住房管理办法》(2007年11月19日修订)等等。廉租住房方面的规定主要有建设部1999年4月22日发布的《城镇廉租住房管理办法》(已废止),建设部、财政部、民政部、国土资源部和国家税务总局于2003年12月31日联合发布的《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》(以下简称“廉租管理办法”),建设部2006年8月19日发布的《城镇廉租住房档案管理办法》和北京、上海、天津等各城市人民政府颁布的廉租住房“管理规定”和“保障办法”等。根据建设部的统计,截至2006年底,全国657个城市中,已经有512个城市建立了廉租住房制度,占城市总数的77. 9%。甘肃、浙江、广东、河北、江西、陕西、江苏、湖北等8个省的90%以上城市建立了廉租住房制度。全国累计已有54. 7万户低收入家庭通过廉租住房制度改善了住房条件。其中,领取租赁住房补贴的家庭16. 7万户,实物配租的家庭7. 7万户,租金核减的家庭27. 9万户,其他方式改善居住条件的家庭2. 4万户。2006和2007年全国计划新建廉租住房(包括新建廉租住房小区、普通商品住房项目中配建廉租住房)或者收购旧住房用于廉租住房共15万套,约837. 56万平方米。二、我国廉租住房保障制度分析众所周知,自2005年5月9日国务院办公厅转发建设部等部门《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》(简称“国八条”)和2006年5月24日国务院办公厅发布《关于调整住房供应结构稳定住房价格的意见》(简称“国六条”)以来,我国已不断加大对房地产市场的调控力度,却收效甚微。甚至是越调控、越涨价。据有关部门统计, 2007年7月份,全国70个大中城市房屋销售价格同比上涨7. 5%,这种状况与中央政府的本意是相违背的。笔者认为,房地产调控沦为“空调”的原因是多方面的,但与我国尚未建立起住房保障制度,不能有效降低消费者的房价预期、遏制开发商的恶意炒作有一定的联系。因此,住房保障制度不仅涉及社会的稳定,还关系到我国房地产市场的健康发展。在我国目前来说,住房保障的形式主要有三种,除了上文提到的廉租住房制度,还有经济适用房和住房公积金制度。经济适用房的主要优点是充分发挥了政府的作用,保证在较短的时间内刺激住房总量的快速上升,缓解住房短缺状况,提供适应中低收入居民支付能力的住房。但其缺点也很明显:政府直接建房的结果是财政压力过大,同时也在一定程度上抑制了商品房的发展。另外,政府对经济适用房实施过程中的监管成本也比较高,例如供应对象模糊,较难审核,不同的房屋定价未能拉开差距,有些城市供应规模偏小,造成供不应求现象。在实践中出现某些商品房甚至为规避土地出让金而违规转为经济适用住房、一些高收入者购买经济适用房及经济适用房被开发商变相高价出售,国家让给中低收入购房者的优惠被开发商占为己有等现象。住房公积金制度能够利用金融杠杆,充分调动个人的积极性,互助互利,对稳定房价和解决中低收入人群的住房困难提供资金支持,但在实践中各地住房公积金制度发展极不平衡,各个行业之间的发展也存在很大的差异。目前大量下岗职工、小型私营企业雇员等中低收入职工由于就业状况而未建立或建立但未缴存住房公积金。换句话说,住房公积金事实是主要满足了那些单位效益好、收入高且稳定的非低收入消费者,而真正需要扶持的低收入消费者却因积累少、允许贷款额度低而被排斥在住房公积金的受益对象之外。此外,很多地方的住房公积金要么被闲置要么被挪作他用,住房公积金制度还远未发挥其应有的作用。相对于经济适用房和住房公积金,廉租住房对于中低收入家庭来讲,在成本支出上远远低于购买住房;对政府来讲,对租赁住房的管理监督更加容易。此外,政府拥有大量的房源,既形成可持续的住房保障制度,缓解目前以新建出售为主、政府在土地供应上压力过大的问题,又可以利用手中的房源对房地产市场进行有效的干预。所以,“意见”才明确指出“城市廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”。因此,有必要进一步完善廉租住房制度,使其成为现阶段我国住房保障制度的主要形式之一。

0 次访问