城市化的现状、问题与对策
摘要：城市化是伴随工业化产生的必然结果。近年来，我国城市化进程加速，有力地带动了国民经济的发展，但随着城市化的快速发展，也暴露出一些问题。正确认识我国城市化的发展现状，正视城市化进程中出现的问题并立足现实寻找可行的对策，才能更好地建设和谐社会。
关键词：城市化；就业；资源利用；政府职能 一、我国城市化发展现状 1.城市化发展速度快、城镇人口不断增长。新中国成立以来，我国的城市化发展速度呈现先慢后快的特征。1949年，我国的城市化率仅为10.6%，1978年增长到17.92%，近30年只提高7.3%，发展速度很慢。改革开放以来，城市化速度加快，城市化率由1978年的17.92%增长到2000的36.09%，22年增加了18.17个百分点。“十五”期间，我国城市化发展迅速，由2000年的36.09%增长到2004年的41.8%，2005年达到43%，年均增长1.4%。伴随着城镇化的快速发展，城镇人口数量由1978的17 245万人增长到2005年底的56 212万人，城市总数由193个增加到668个。 2.城市化水平地区差异大。城市化水平是地区经济发展水平的体现。我国东部地区的城市数量、城市化水平及增长速度均高于中西部地区。截至2001年，全国城市总数为662个，其中，东部地区293个，占44.26%，中部地区247个，占 37.31%，西部地区122个，占18.43%。从省际之间看，2000年人口普查资料显示，城市化水平最高的是上海市，达到88.3%，北京、天津的城镇化水平超过70%，最低的西藏仅为18.9%。地区间城镇化发展速度也不同，1990—2000年十年间，上海、江苏、福建的增长幅度都超过了20个百分点，浙江、广东、海南、重庆的增长幅度在15～20个百分点之间。而中西部地区的增长不足10%。 3.城镇化水平低。我国的户籍制度和优先发展重工业的发展战略限制了农村人口向城市的迁移，非农产业就业比重低。城镇化水平低于非农产值比重，2005年，我国第二和第三产业增加值占GDP的比重达到87.6%，而城镇化水平为43%，二者相差44.6个百分点。从非农产业就业的比重考察，2005年非农产业就业比重为53.9%，城镇化水平低于非农就业比重近11个百分点。从人均GDP的角度看，世界上人口密度较大的国家在人均GDP接近l 000美元水平时，同期的城市化率都在50%以上，我国2002年GDP为102 398亿元人民币，以美元计算人均GDP达到l 000美元，而2002年我国的城镇化率只有39.1%。 二、我国城市化过程中存在的问题 1.城市化速度过快，急于求成。城市化的表现是受工业化推动的农村人口进入城市从事非农产业，城市产业所能提供的就业岗位多少在一定程度上决定城市化的速度。近年，我国经济增长每年所提供的就业岗位约900万，不足总人口的1%，而“十五”期间，我国城镇化年均增长1.4%，这意味着每年新增加的城市人口超过1 500万，这说明我国的城市化速度超过就业岗位的增长，进城人口未充分就业，这样的城市化是有风险的。尽管说城市化的加快有利于创造就业岗位、能够促进第三产业的发展，但第三产业的发展是建立在第一二产业发展和居民收入水平提高的基础上的。在我国就业形势严峻、同时社会保障不足的现实下，过快推进城市化违背经济发展规律，城市化的积极效应发挥不足。城市化不仅是城市人口比重增加，还包括进城人口生活方式和价值观念的转变，我国城市人口的增加有一部分是土地被征用的农民和郊区县改区而来的，他们仅在身份上转化为城市户籍，就业并未落实，也未真正融入城市生活。如果仅将农村人口从身份上转化为城市户籍而没有就业岗位的配合，城市化会带来城市贫困，经济难以持续发展。 2.农民向城市的转移不彻底。我国由于制度等因素的限制，农村人口向城市的流动具有兼业特征，转移不彻底。进入城镇从事非农产业的农民没有完全割断同农村土地的联系，没有在身份上转化为城镇户籍，没有获得作为城市居民的社会权利。按常住人口计算，2005年，我国城镇人口达56 212万人，占总人口的43%；但若按户籍统计，农业人口仍达94 908万人，由此得出的城镇化水平仅为27.4%。因此，目前按居住地统计的城镇人口比按户籍登记的城镇人口多出了20 364万人，这意味着我国城镇里有2亿人常住城镇而没有城镇户籍，这反映出来的问题是我国的人口城镇化制度设计和安排不利于农民向城市迁移。目前，农民工已成为产业工人的主体，但在绝大部分城市的公共财政框架里并没有考虑到农民工，农民工工资低，2004年，农民工的平均月收入水平为780元，相当于城镇职工的58%，基本没有社会保障，不能享有城市居民的住房、医疗、教育等福利，农民工城市化的成本高，难以实现向城市的彻底转移，转移的不彻底不仅使优质劳动力从农村农业中流失、制约了农村土地的规模经营，还限制了城市消费市场的扩大。 3.城镇化进程中的土地利用问题突出。城市发展和建设占用土地的速度过快，1990—2005年，城市建成区面积扩大了1.4倍，但城镇人口仅增长88%，土地扩张快于人口增长。“十五”期间，新增城镇建设用地618万亩，城市人均建设用地达130多平方米，高于100平方米的国家标准30%。城市用地规模弹性系数远高于1.12的合理水平。在城镇用地迅速增长的同时，农村基建用地也在增加，“十五”期间新增村庄用地477万亩，2004年，全国村庄建设用地2.48亿亩，按当年农业人口计算，人均村庄用地218平方米，高出国家定额最高值150m2的45.3%。2004年与1996年相比，全国乡村人口减少了11%，而农村居民点用地反而增加了1.7%。土地产出率低，在整个“长三角”，工业用地平均产出率仅约为2亿元/平方公里，远低于国际工业用地的平均产出率。土地闲置浪费严重，据统计，到1996年底，全国共闲置土地174.75万亩，占实际建设用地总面积的5.8%，其中耕地94.2万亩，占闲置面积54%。我国政府明文限制农用地过快转化为建设用地，并要求实现占补平衡，但土地违法事件屡禁不止，土地缺乏规划，已有的规划和规则没有很好地执行。我国现有的财税制度使地方政府的财权与事权不协调，而现有的土地征用制度不能抑制地方政府的征地冲动，土地不仅成为地方政府的“第二财政”，而且成为招商引资的优惠条件和砝码，在城市化过程中土地资源的持续利用和保护缺乏制度保证，这严重威胁到我国粮食安全并导致城市扩展空间的紧张。 4.城镇化进程的加快未缓解城乡居民收入差距的扩大。城市化与工业化相互促进，带来一个国家的现代化。城市化和工业化的发展能使农业中的剩余劳动力转移到非农产业中去，农业劳动生产率提高，农民收入增加，从而使二元经济结构发展为一元现代经济。从我国的现实看，城镇化的发展为农民提供了非农就业机会，有力地带动了农民增收，但在城镇化水平快速提高的同时，城乡居民收入的差距却越来越大。从1997年到2005年，是改革开放以来我国城市化发展速度最快的时期，但同期我国城乡居民收入差距也迅速扩大，1998年至2003年的6年间，城镇居民人均年增收550元，而同期农民只增收89元。2005年农民人均纯收入3 255元，当年城市居民人均可支配收入达到10 493元，收入比高达3.22∶1，而1997年只有2.47∶1。收入低严重制约了农村居民的消费，2005年城乡居民人均消费水平之比达到3.29∶1。在城市化快速发展的过程中，资源分配向城市倾斜，城市发展汲取了农村的资金、劳动力等要素，城乡居民收入差距持续扩大已成为和谐社会建设的极大挑战。