试论我国反避税审计的困境与出路
【摘要】 本文基于近年来我国企业尤其是外资企业避税盛行的现实,首先分析了我国反避税审计走入困境的原因,然后提出了建立一支高素质的反避税审计队伍,建立反避税审计调查的跨国合作机制,建立税收信息库以提高反避税能力,合理设置反避税工作权责,加大对避税行为的责罚力度以增加企业避税的成本等反避税审计策略。
【关键词】 反避税;审计;困境;策略 随着2007年11月28日中国第一起因反避税调整引起的行政诉讼案件在贵阳市云岩区人民法院公开开庭,中国的反避税审计开始进入了一个新阶段。
可以预见,在以后相当长时期内,反避税审计将是我国经济审计领域中一项非常重要而艰难的工作。
一、我国反避税审计的困境 据统计,在我国设立的外企亏损面在1988—1993年期间约占35%—40%,在1994—1995年增至50%—60%,在1996—2000年期间平均达到60%—65%;在此以后,外企亏损面稳定在50%左右,自报亏损总额每年都在1 200亿元—1 500亿元之间。
另有相关数据显示,目前全世界159个实行企业所得税的国家和地区平均税率是28.6%,我国周边18个国家和地区的平均税率是26.7%。
我国执行25%的企业所得税率属于适中偏下的水平,有利于提高企业竞争力和吸引外资。
但在中国较低税率的条件下却有如此大规模的避税,令人深思。
与发达国家上百年的反避税审计历史相比,我国反避税审计工作开展得很迟。
从1988年深圳试点、1991年立法全国施行到现在,仅有20余年时间。
在当今日趋复杂的避税与反避税对抗中,我国反避税审计工作尚处于初级阶段,成效不明显。
探究我国反避税审计走入困境的原因,主要有以下几个方面: (一)反避税审计人才极其缺乏 在日趋开放的市场经济中,很多时候企业税收不仅涉及国内税法和税率,还涉及到国(境)外税法和税率。
这需要税务审计人员通晓世界各地的税收制度和税收协定,更要熟练掌握和运用电子商务环境下跨国企业经济交易的运作状况和规律。
但目前国内在这方面的人才培养远远赶不上形势的发展。
(二)反避税审计机构与其他部门协作不够 企业逃避税收往往涉及到跨区域、跨国范围内产品价格和市场信息,这需要反避税审计机构与商务部、海关、统计和工商管理等相关部门密切合作,加强各个部门之间的信息联络与沟通,单靠审计部门“单兵作战”,力量有限。
(三)地方政府反避税意愿不够坚决 在某些地方政府看来,招商引资重于税收流失,引资越多政绩越大,税务部门反避税会破坏投资软环境。
于是地方官员不正当干预反避税审计成为一种常见现象,这大大降低了审计机关反避税的效率。
地方税务部门在税收征管手段上也存在技术落后、查堵不严等问题。
(四)中国税法存在漏洞且随意性较大 目前各类保税区、开发区和高新技术企业等涉及到各种各样的税收优惠,这为合法避税提供了一个很大的操作空间。
在具体政策上,刚正式施行的新企业所得税法,虽然对限制转移性定价行为作了原则性规定,但还未达到可直接操作的程度。
(五)税务管理执行情况难度大 从税务管理执行来看,由于税法的不完善,存在诸如纳税人定义上的可变通性、课税对象金额上的可调整性和税率上的差别性等缺陷,导致纳税人可以利用税法的不足之处进行避税,这加大了反避税审计执行的难度。
例如在实践中,很多时候避税与反避税并非是纠缠在“违法或不违法”之间的争论,征纳双方争执的焦点在于纳税人的交易行为是合理还是不合理;合理或不合理的争执用现行法律是难以准确界定的。
(六)新税法反避税条款的执行还需要相关法律的配套 例如,在企业所得税上目前通行的做法是由纳税人负举证责任,以提高行政效率,即如果税务机关裁定纳税人有转移定价避税行为,纳税人又不能提供与事实相反的证明,则按税务机关的裁定执行。
但是,我国行政诉讼法采用的是被告举证义务制度,即由行政部门承担举证责任。
显然,反避税中的纳税人举证规则和行政诉讼的举证规则相互矛盾。
二、我国反避税审计的出路 (一)建立一支高素质的反避税审计队伍,强化相关部门的合作 当今的纳税人尤其是大型跨国公司,基本都是知识密集型和资本密集型企业,其经营方式、管理方式以及最终产品等都融入了先进科技和现代管理理念,许多跨国公司本身就是高科技的产物。
另外,我国反避税审计工作的主要对手是外国公司重金聘请的职业会计师、律师,这些人精通各国法律且信息灵通,具有丰富的避税经验。
要对这样的纳税人实施有效管理,必须具备很高的理论知识和实践技能。
要维护国家主权,保护国家利益,税务审计机关必须有大批高素质人才。
因此,有必要设置专职的反避税审计机构,提高征管人员尤其是反避税审计人员的职业道德素质和业务技能,使他们熟悉税法,精通外语,通晓财务会计、国际贸易、国际金融、国际税收等知识,提高税务审计水平,具备应付因税制执行而引发的国际间摩擦和税务争议的能力。
另外,由于反避税涉及到社会经济生活各个部门,单靠税务审计机关来加强税收的防避工作是不够的,必须与海关、外贸、金融、保险、商检、工商、外汇等专业部门以及各类会计、审计、税务事务所通力协作。
特别是要结合国际贸易中新出现的一些争端和事件,加强与诸如倾销与反倾销调查部门之间的联系和信息沟通,做好转让定价反避税工作,从各方面堵塞税收漏洞,维护税法尊严,保护国家利益不受损失。
(二)建立反避税审计调查的跨国合作机制,细化相关规则 经济全球化和信息经济的兴起,使某些生产和流通方式发生了重大变化。
仅由一个国家的税务审计部门对某些经营活动遍及多个国家的大型跨国公司进行税收审计调查往往力不从心,其结果就是无法解决日益严重的避税问题。
目前在反避税的跨国合作方面,一个紧迫任务是进行情报交换。
2005年5月,中日两国税务当局在北京签署了我国第一个双边预约定价安排(简称BAPA),双方首次开始反避税合作。
在BAPA框架下,双方可以共享来自对方国家的商品和劳务的价格信息;其主要功能是反避税,其次是避免双重征税。
鉴于国际形势的发展,今后还应加强税收征管的跨国协作,加大国际间反避税审计调查的合作力度。
在纳税申报、审核评税、税务稽查等环节要充分利用现代信息技术手段,完善反避税工作机制。
就国内而言,长期以来我国有关部门对市场价格信息都有一定收集,税务部门可加强与它们的联系,进行互联网将分散于各部门的信息集中起来,做到彼此信息能够迅速相通、核对,必然会增强反避税审计的能力。
此外,还可以直接向境外派驻价格信息情报员,及时了解和掌握国际市场行情和价格动态。
应抓紧细化、修订有关反避税规章制度,特别是与新税法相配套的纳税调整管理规程或细则。
重点围绕关联申报与审核、同期资料管理、转让定价办法、预约定价安排、成本分摊协议、受控外国企业管理、资本弱化管理、一般反避税调整及国际磋商等多方面内容进行规范。
(三)建立税收信息库,提高反避税审计的能力 反避税审计是否成熟的一个重要标志就是税务机关对纳税人经济活动信息的掌握程度。
税务机关应当加强征管的基础设施建设,特别是进行掌握纳税人经济活动信息渠道的建设。
因为没有健全的税收情报网络及动态价格信息,就很难了解纳税人避税的实际情况。
应该研究制定《情报交换管理规则》,规范情报交换程序,适时扩大情报交换范围。
建议由国家税务总局负责组建税务情报收集和交换的专门机构,省、市建立分支机构,专门负责反避税情况信息的收集、分类、储存,同时建立国际信息库,广泛收集国际经贸税收有关资料,收集和跟踪国际市场主要商品价格、成本、行业利润率、贷款利率以及费用收取标准等信息资料。
还要建立国际上著名跨国企业有关组织结构、管理特点以及内部交易的资料库,并及时对信息进行分析、处理,提供给税务部门,以便税务机关对转让定价企业调整定价时有可靠依据。