关于城市生活垃圾处理收费的思考
【摘要】 鉴于实施城市生活垃圾处理收费制度的实践,本文主要从该收费的性质、收取单位等方面展开探讨。
根据科斯的产权定律、国内税收制度、付费者选择服务对象、收费缺乏强有力的法律保障等理论和制度现状,本文认为,将现阶段国内的城市生活垃圾处理费定性为行政事业性收费更合乎实践情况,并且更公平和易于操作。
【关键词】 生活垃圾处理费 经营服务性收费 行政事业性收费 收费载体与通道 针对我国城市生活垃圾处理投资渠道单一,运行维护资金短缺等问题,国家发展计划委员会、财政部、建设部、国家环保总局等四部委于2002年6月7日联合下发了《关于实行城市生活垃圾处理收费制度,促进垃圾处理产业化的通知》(计价格[2002]872号)(以下简称《通知》)。
《通知》下发以来,全国各地先后开征了城市生活垃圾处理费,但由于各地措施和力度不一,加之收费工作中存在的各种矛盾和问题,垃圾处理费用的收取率一直较低。
据统计,2006年、2007年、2008年我市生活垃圾处理费的收取率分别为16.98%、20.22%、23.58%,其他城市的收费情况也基本相同。
因此,结合近年来的实践,对城市生活垃圾收费制度的实施,本文提出了以下几个观点供参考。
一、城市生活垃圾处理费应定性为行政事业性收费 四部委《通知》指出,“按照垃圾处理产业化的要求,环卫企业收取的生活垃圾处理费为经营服务性收费”,“目前垃圾处理是按行政事业性收费管理的,要创造条件,结合环卫体制改革,尽快向经营服务性收费转变”。
本文认为,目前处于垃圾处理市场化初期,城市生活垃圾处理费定性为行政事业性收费较为实际,更有利于生活垃圾处理收费制度的推进。
1、坚持“产生者付费”与“谁污染,谁治理”原则 作为生产生活的主体,每个人都直接或间接地产生垃圾,即人人都是垃圾的产生者,都要占用、使用环境资源。
经营服务则具有经营和服务的双重性,对企业来说,只有进行了服务才能收取费用,而对于垃圾产生者来说,可以选择服务主体,但不论选择哪一个服务主体,其产生的垃圾最终要纳入人类共同的环境进行处理,即从垃圾的最终状态来看并不存在选择性。
湖南省政府转发四部委的《通知》中认为“生活垃圾处理费属于经营服务性收费,收费企业应与收费对象签订服务合同,明确双方权利责任和义务”(湘政发)[2002]34号)。
由此看来,假如垃圾产生者不与服务企业签订服务合同,那么垃圾生产者就可以不交费,有哪一个垃圾产生者会自愿主动地签此服务合同呢?既然人人都是垃圾产生者,都得交纳垃圾处理费,因此,把它做为一项行政事业性收费更为合理,也更具实践操作性。
2、税收问题 如果将生活垃圾处理费定性为经营服务性收费,按照我国现行的税收制度,还应交纳一定的税费,如果定性为行政事业性收费,就不存在税收问题。
目前我国生活垃圾收费不但收费标准不高,而且征收率低,致使政府每年还要投入一大笔资金用于垃圾处理。
推行垃圾处理市场化后,企业既要保持运转,还要盈利,垃圾处理费征收税费,不利于市场化的推进。
3、在经营服务性收费的情况下,付费者选择经营服务企业面临的问题 随着垃圾处理水平的提高以及环境保护的需要,不少城市由目前单一的卫生填埋处理向焚烧处理等多种处理方式发展,不同的处理方式产生的环境效益不同,处理成本费用也相差很大。
按照市场化的要求,付费者可以选择处理成本低的企业,这样,不利于多种垃圾处理方式的发展,不利于高科技含量处理技术的推广和提高。
4、生活垃圾处理费收缴率低,最主要的原因是缺乏强有力的保障措施 建设部颂布的《城市生活垃圾管理办法》(2007年7月1日起实行)第三十八条明确规定“单位和个人未按照规定缴纳城市生活垃圾处理费的,由直辖市、市、县人民政府建设(环境卫生)主管部门责令限期改正,逾期不改正的,对单位可处以应交城市生活垃圾处理费三倍以下且不超过10000元的罚款,对个人可处以应交城市生活垃圾处理费三倍以下且不超过1000元的罚款”。
《办法》的这一规定,为城市生活垃圾处理费的收取提供了强有力的保障措施。
然而,按照四部委《通知》明确的城市生活垃圾处理费为经营服务性收费的定性以及湖南省政府转发四部委《通知》中要求“收费企业应与收费对象签订服务合同,明确双方权利、责任和义务”来理解,收费企业与交费者之间是一种合同关系,不交纳城市生活垃圾处理费的行为是一种合同违约行为,合同违约只能按照合同约定支付违约金或通过诉讼程序解决,而不应该通过罚款这种行政处罚方式。