城镇低收入人群住房福利研究总体思路
「提要」本文从住房福利需要出发，围绕我国住房福利政策的和现状，参照国外经验，政府廉租房、住房补贴、住房公积金等制度形式的功能、成本、优点及缺陷。作者认为我国旧体制下确定的分房标准，大体上反映了住房基本需要。城镇许多低收入家庭住房未达到这个标准，而且将来也难以通过市场解决这个，需要有新的住房福利政策。政府直接提供廉租房的一次性投资高，长期成本低，制度弹性小。房租补贴的优缺点正好相反，应成为未来住房福利政策的首要选择，探索按收入水平反向递减补贴的办法。存量公房也应按照这种办法深化改革。适用房难以给低收入家庭实惠，制度缺乏弹性，宜改成购房补贴，并与租房补贴衔接。在住房领域不宜搞积累制，住房公积金的融资作用，是以那些未有贷款的成员的利息损失为代价的，这项制度的根本动力在于单位缴费补助，其实质是职业福利。总之，必须住房福利需要总量，研究目前我国用于住房福利的资源总量，探索今后扩大资源的可能性，并在资源约束条件下，探索适当的住房福利目标。 「作者」孙炳耀院社会学研究所副教授 1980年代中期开始，中国对长期形成的福利住房进行改革。最初主要是采取提高房租的办法，目标是使公房房租逐步达到成本价格。随后，改革的重点放在售房，将公房优惠价格出售给原承租人。到1998年，福利住房市场化改革进入新阶段，国务院颁布1999年1月1日后参加工作的“新人”，政府和单位不再提供福利房，而是发给住房补贴，然后通过市场解决自己的住房。
毕业论文 住房福利市场化改革在国外也是一种新趋势。西方福利国家曾在过程中不断加强政府在住房福利方面的责任，以各种方式向低收入人群提供住房福利，其中主要方式是政府建设公房，以大大低于市场水平的租金提供给居民。但是，1980年代开始，西方福利国家进行改革，出现公房市场化的趋势，许多国家将公房出售给原住户，政府公房的比重大大降低。 然而，市场经济国家即使是经过了1980年代以来的改革，在住房领域仍然不是完全依赖市场，国家干预仍然存在，住房福利仍然存在，政府公房仍在相当比例。 我国在福利住房市场化改革过程中，也不断提出新的住房福利政策。1994年开始启动的“安居工程”，逐渐形成明确的经济适用房政策，目标是为中、低收入人群提供低于市场价格的住房。1997年开始建立住房公积金，职工个人和用人单位各缴费50%，国家给予政策扶持，以帮助职工解决购房及私房大修的困难。1998年国务院《关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》，其中除了重申经济适用房政策外，还针对“最低收入家庭”提出了“廉租房”政策。 为什么在强调市场化的同时，国家还有必要提供住房福利？住房福利的必要性，是我们 必须回答的一个问题。
毕业论文 接下来的问题是：在一定经济资源限制下，国家是否有可能提供住房福利，有可能提供多高水平的住房福利？作为发展中国家，我国的住房福利怎样与经济水平相适应，这关系到住房福利政策目标的选择，关系政策的可行性，因此是更为重要的问题。 第三个问题是：如果国家有能力提供一定的住房福利，那么，这些福利应提供给哪些人群？这关系到住房福利的覆盖面，也关系到不同收入人群的受益程度。 第四个问题是：在住房福利水平和目标人群一定的条件下，应当采取什么制度方式提供福利待遇？我国在改革过程中已有经济适用房、住房公积金、廉租房等方式，国外的经验显示，房租补贴、住房合作社也很重要，近年来在国内也引起关注。这些不同的制度方式各有优缺点，适用于不同的人群。 但无论哪种制度方式，都存效率问题。我们知道，经济制度的效率原则是利润最大化，它成为市场经济学的核心。住房福利制度也存在效率原则，不过，这里的效率是福利最大化，即在一定的资源约束下，使受益人的住房得到最大的改善。 一、住房基本需要 1.1住房质量 住房是人们的基本需要，就像食物、衣物一样，是人们生活所必不可少的。我们知道，关于人们食物、衣物等方面的需要，许多国家都建立有比较完善的贫困救助制度，我国也在近几年逐渐形成了城镇最低生活保障线制度。住房福利基本需要的研究，可以借鉴贫困救助的和观点。 毕业论文 贫困标准研究的一个前提是普通质量的生活必须品，这也适用住房基本需要研究。关于住房的质量，最为简陋的是遮风挡雨需要。随着社会的进步，人们已经普遍认为住房必须有自来水和卫生间。这在很大程度上到日常生活，也关系到家居的卫生条件。人们的日常生活离不开吃喝拉撒睡，相应要求有厨房、用餐、卫生间、卧房，现在人们普遍认为住房内应当有这些专门的功能空间，相互分隔。 住房居住质量与建筑质量是两个不同又有一定联系的概念。后者由住房所用材料、结构、施工等技术因素构成，也包括旧损及相应的大修。而前者则是从人们居住活动需要出发界定的。从建筑质量标准确定的危房，也达不到居住质量的最低标准。 关于住房质量，1980年代初我国曾强调按照住房结构分为单元楼房、筒子楼和平房，这种从建筑结构划分的住房类型，大体上能够间接地反映居住质量，因为单元楼的具备各项基本设施，而平房通常没有独立的卫生间和自来水，筒子楼不仅无独立卫生间和自来水，通常连独立的厨房都没有。但这样的间接指标，不如用直接指标反映居住质量准确，因此后来的住户质量研究更多的是直接测量住房是否有自来水和独立卫生间。 2000年第五次人口普查包括住房调查，其中也涉及到住房质量，可以满足这方面的研究需要。目前已发表的初步统计分析数据，也能满足这方面的需要。国家统计部门的经常性城镇住户调查（城调），也涉及到居住情况，也可用进行分析。 毕业论文 居住质量还有更重要的，就是居住的私密性。在旧福利分房制度下一些地方规定12岁以上子女应当与父母分室，12岁以上异性子女应当分室，可以认为是对私密性的最低要求，长期以来已被人们所普遍接受。实际上，私密性标准还可以进一步加以研究，进行调查，反映多数人的意见。 全面反映居住质量，必须将设施和居室私密性结合起来。第五次人口普查涉及到住房结构、设施，也涉及到家庭常住人口的年龄和结构，统计部门的城调资料也涉及家庭人口，进行交叉分析，可以满足这方面的需要。但是，已有未见有这种交叉分析，需要用原始资料另做分析。 1.2住房面积 在上述居住质量认识前提下，进一步讨论住房面积。居住质量标准中蕴含着对面积的要求。自来水、卫生间都需要一定的空间，居住私密性要求的居室，则更需要有一定的面积。 我国城镇于1980年代初建设的很多住房，特别是北方地区的住房，对每种设施及功能空间的设计体现了最小面积。以当时北京典型的多层建筑为例，卫生间一般为2平米，厨房约3平米，主卧室15平米，次卧室9平米，门厅（餐厅）8平米。一居室的使用面积通常为30平米，二居室通常为40平米，三居室通常为50平米。1994年建设部门提出的安居工程，大体上体现了这样的标准，提出安居房以二居室和三居室为主，一般不超过56平米。
毕业论文 将面积分析与质量分析的结论结合起来，可以提出家庭基本住房面积标准（表1—1）。可见，这种从居住质量出发确定的住房基本需要标准，结果是人均面积差异高达4倍。 表1—1基本住房面积标准 我们知道，关于贫困救助标准的确定，通常有两种；一种是考虑家庭结构，例如英国、香港，按照单身成年人、夫妇、1个子女、第2个子女等分类，确定不同的标准；另一种办法是按照家庭人均收入确定贫困标准，目前我国的低保即是这样。前种方法更能反映家庭需要的实际，因为在家庭中，有的必需品是可以共享的。发达国家大体上都采取前种方法。 从居住质量出发确定的住房福利标准，思路和方法都类似于按照家庭结构确定的贫困标准。由于住房中共享资源更多，因此它造成的平均面积的差异，要比贫困救助领域中的差异更明显。与贫困救助一样，这种方法更能反映居住基本需要的实际。 目前我国的低保制度按照人均收入确定标准，这种方法也影响到住房福利的研究。近年来各地启动的廉租房政策，大体上都是按照人均面积确定住房困难标准。这种方法的优点是操作简单，缺点是不能反映居住需要的实际。在制度起步时，可以这样做，但随着制度的完善，应当按家庭结构确定住房福利标准。
毕业论文 不过，平均住房指标对于宏观分析还是有效的，因为存在不同的家庭结构，平均值就反映了他们总体上的福利水平。还可以根据人口普查或城调资料，按照表1.1的家庭结构进行分析，并用实际家庭结构作为权数，将表1.1的平均面积转化为宏观分析用的住房基本需要标准，可以称为标化住房基本需要面积。为讨论方便，假设其为每人10平米。 1.3相对贫困观点与住房基本需要 关于贫困救助的研究，有“绝对贫困”和“相对贫困”概论。前者强调人们营养、衣物、日常生活用品、文化、等基本需要角度，确定贫困标准。后者则是参照当时居民平均生活收入分析贫困标准。这些方法也可以用于住房福利政策研究。 前面两节所讲的，可以认为是绝对意义上的住房基本需要。低于这个标准的，可以称为绝对住房困难。 然而福利政策在实践上更重要的是相对贫困观点。研究者按照绝对贫困观点提出生活必须品时，必然要参照当时的居民生活水平，因此蕴含着相对观点。贫困救助标准往往随着经济水平提高而提高，这也不是绝对观点能解释的。发达国家的贫困救助标准，通常大大高于发展中国家普通居民的收入。在住房领域也是如此，发达国家提供的福利公房，质量和面积往往优于发展中国家的普通住房，也大大高于我们所讨论的绝对住房困难标准。
毕业论文 从相对观点看，发达国家的贫困标准通常为人均可支配收入的40%左右。国际劳工组织曾提出类似的建议。我国目前城镇低约相当于居民平均生活收入的30%.在住房方面，见有一些发达国家的人均住房面积资料，但公房居民人均住房面积资料还有待查找，然后可以确定其相对住房福利标准。 我国城镇居民住房长期处于低水平。在1980年代初，大城市的人均居住面积只有7平米左右，人们居住水平大大低于标化绝对住房需要面积。改革以来经过20年努力，居民居住水平有很大改善，目前人均使用面积已超过15平米，大大超过标化绝对住房需要面积。在这方面，有系统的统计资料见诸文献，不过应将过去的居住面积统计调整为现行的使用面积口径。 过去即使在人均住房面积大大低于绝对住房需要标准的情况下，我国也采取了相对观点，提出住房特困户概念，作为福利政策的重点对象。例如1980年代初北京的住房特困户定为人均4平米。 现在我们探索新住房福利体系，也应当采取相对观点，提出相对住房困难标准。进行相对分析，目前的标化基本住房需要面积估计相当于人均住房面积的50%~60%，相对水平较高，住房福利做不到这个水平。