论日本的区域经济政策及其特色
摘要：战后，日本为适应经济社会发展的要求，实施了一系列区域经济政策，主要包括地区振兴与开发政策、区域产业布局政策、缩小地区差距政策及促进落后地区发展政策．日本在实施区域经济政策中，中央和地方政府高度重视，进行统一规划协调指导，给予财政金融支持，加强基础设施推动和法律法规保障，形成了具有鲜明特色的日本区域经济政策。
一、日本的地区振兴与开发政策 日本的地区振兴与开发计划体系包括部分，即全国性计划、大都市圈计划、地方圈计划、产业振兴计划和特别地区振兴计划全国性计划主要有依据“国土综合开发法”编制的全国、都道府县、地方及特定地区综合开发计划，依据“国土利用计划法”编制的都道府县、市叮村国土利用计划和土地利用基本计划；大都市圈计划包括首都圈整备计划、近郊绿地保全计划、近能和中部圈开发整备计划、环保区域整备计划等；地方圈计划主要有依据各专项法编制的北海道、东北、北陆、中国、四国、九州等地方开发计划；产业振兴计划主要是与“结构转换法”相对应的诸产业振兴计划；特别地区振兴计划如有关灾害防治和煤炭产区、山村、孤岛、过疏地区振兴计划，以及综合休养地建设计划等。
根据地区振兴与开发的有关法律规定，日本的地区振兴与开发活动有相当一部分可以享受高比率的国库补助。如北海道的道路和市叮村的道路、港口等基本事业；奄美群岛、冲绳、琵琶湖开发计划和新东京周边建设计划中的特定事业；促进内地等产业开发的道路建设；法律规定地区的防止公害对策；以防灾为目的的促进集体转移活动；中小学校舍、幼儿园园舍的建筑活动；加强消防设施事业等。地区开发与振兴活动中，政府系统金融机构和其他有关组织，在金融、信息、地区与开发业务等方面发挥着重要作用，主要包括振兴与开发整备公司、日本开发银行、中小企业事业团、产业基础整备基金及NTT无息融资制度等。 1974年8月，由工业再布局、产煤地区振兴公团改组成立了地区振兴整备公司，目的是谋求人口与产业由大城市向地方分散，加速各地区的开发与发展，通过开展振兴地方据点城市业务、加强地方城市开发业务、工业再布局业务、促进高技术产业选址建厂业务等，达到促进全国人口和产业的适当布局与提高各地区居民福利的目标。地区振兴整备公司每年用于上述事业的预算相当庞大，且总额不断上升， 1978 年为 1015.6 亿日元， 1985 年为 1241.4 亿日元， 1993 年为 1760.8 亿日元。其中用于地方城市开发的占首位，其次依次为核心工业集中配置地段的建设、高技术城区、促进产业业务设施再布局、产业高技术化设施等项目。
在战后日本的经济发展中，赫希曼的不平衡增长理论和 W · 罗斯托的主导部门序列变化理论对日本经济学界产生了重大影响。因此，日本许多经济学家在吸收上述理论的基础上，主张为迅速实现经济增长和工业现代化，应当选择确立战略性主导产业部门，大力扶植其发展，通过其“前向联系”和“后向联系”效应，推动产业结构高度化，以带动经济发展。
在战后，特别是在高速增长时期，为了追赶欧美先进工业国家，提高国际竞争力，日本大力发展重工业和化学工业。 1960 年，政府制定了旨在以重化工业的发展带动国民经济全面起飞的 《 国民收入倍增计划 》 ，提出了建设太平洋工业地带的设想，并在 1962 年制定的 《 全国综合开发计划 》 中明确指出：“工业的正确配置必须逐步向投资效果高的地区集中。”为了吸收重化工业企业在太平洋沿海工业地带内投资设厂，日本政府采取了对这些地区的公共设施优先投资的政策，不惜巨资在这些地区大兴土木、填海造地，建设高速公路和新干线以及大批世界一流的大型港湾和码头，形成了四通八达的交通运输网和交通联络网络，并采取了一系列减免税政策。日本政府为实现集中开发，将行政投资的重点放在“三湾一海”地区。据 1968—1972 年 4 个年份的统计，在这些地区行政投资的比重一般占投资总额的 65—70% ，其中集中在东京等 8 个都府县，约占全国行政投资总额的 40—46%。可以说，政府的支持是战后日本太平洋沿岸的“三湾一海”地区首先而且迅速得到开发的基本条件之一。 70 年代的两次“石油危机”促使日本政府采取一系列措施对产业结构进行了调整。为适应新的环境，减少了原材料加工型产业，大力发展加工组装产业。加工组装产业需要的劳动力消耗大，所以工业布局向劳动力资源较充足的地区发展。为了节省能源，产业结构从劳动和资本密集型结构逐渐向技术和知识密集型结构转变。 1980 年以来，日本更进一步推行“技术立国”政策，积极开拓新能源技术、工业机器人、生物工程等新产业领域，使生产知识密集型的高科技产品成为日本经济的主要支柱。而这类产品的特点是质量高级化、体积小型化、工艺水平高、消耗原材料少、省劳力、净产值高、成本降低、竞争力强。新技术产品的形态多具有“轻薄短小”的特点，不再像原来临海布局的钢铁等大型企业，以靠近巨轮和港湾为最佳选址条件，而是趋向于吃机场周围建立中小型企业。产品和器材用吃机运输，即向，“临空型”方向发展，从而促进了工业分散布局的倾向。当然，这种分散是就全局而言，是在高精尖技术基础上的分散，分散与集中是辩证统一的，集中之中有分散，分散之中有新的集中。在新技术革命过程中，出现了一些新兴的高级技术产业群区，在具体地点的分布上仍具有集中现象。90年代以来，在九州南部的熊本、鹿儿岛、宫崎二县境内相继建立了以生产集成电路为中心的工业地区，九州成了日本的“硅岛” 。
地区经济发展不平衡作为一个客观的经济与社会现象，具有一定的普遍性，发达国家和发展中国家概不例外，区别只是这种差距的程度、产生的原因、治理时机的掌握和政策措施的着力点有所不同。日本从20世纪60年代开始，把促进地区间的均衡发展、消除经济布局中过密和过疏问题、缩小经济活动的地区差异作为区域经济政策的主要目标，并建立了规范的财政转移支付制度，实施了财政投融资政策及其他相关措施。
财政转移支付是世界众多国家或地区用于缩小地区差距的一项重要政策手段。在市场经济国家中，欠发达地区的落后表现在诸多方面，其中一个重要的特征就是政府财力入不敷出、社会公用设施投入严重不足。财政转移支付作为一种重要的援助手段，对于欠发达地区改善社会公用设施、创造良好的投资环境、缩小其与发达地区的差距具有十分重要的意义。日本的财政转移支付分为国家让与税、国库支出金和国家下拨税3种。其中前两种属于有条件转移支付，国家下拨税属于无条件转移支付。国家让与税，就是从中央征收的几种国税中，按照一定的标准和原则，例如以地方道路税及特别吨位税的全部和石油气税的50% ，通过交付地方税和让与地方税分发款特别会计而让与地方政府的一种税款，实质上是国家与地方共享某些税收，涉及的税种主要有地方公路让与税、石油气让与税、汽车重量让与税、飞机燃料让与税等。国库支出金是根据一定目的和条件，为充作地方政府的特定支出，而由国库向地方支出的财政资金，实质上是不要求偿还的国家支出款的总称，包括补助款、负担款、利息补贴款、委托费等。国家下拨税是国家为调整因居民税负担差别而产生的地方财力不均衡并使一些地方财政都能维持适当的行政水准而设立的地方财政调剂制度，实质上是中央政府把某些税种收入的一部分下拨给地方自治团体，按照地方财政财力不足的程度进行分配，主要用于弥补地方财政收入的体制性不足。日本通过实行财政转移支付制度，取得了显著的效果。 1989 年高收入的东京地区财政能力指数是低收入的四国地区财政能力指数的 6.1 倍；实行财政转移支付制度后，前者只相当于后者的 1.5 倍，两者的差距大大缩小。
日本还通过实施财政投融资的措施，充分发挥政府投资性贷款的作用，以达到缩小地区发展差距、促进地区经济均衡发展的目的。日本地方政府的资金主要是直接借自财政投资性贷款的资金，也有通过公营金融公库这一金融机构间接融资的资金。据 1991 年度地方债计划草案，该年度地方债来源为：政府资金占 48.1% ，地方公营企业占 12.3% , 与财政投资性贷款相关的资金达地方债总额的 60%以上。此外，发行公团和公库债也是地方政府筹集资金的一条渠道。日本地方政府通过财政投资性贷款与发行公团、公库债所取得的自筹资金，其规模已经占中央政府一般会计预算支出总额的 90%左右。为了促进地区经济发展，缩小地区间经济社会发展的差距，日本还建立了地区开发金融制度，以振兴地区的产业，投资、贷款的发放对象只限于特定地区的法人实体。地区开发金融制度的实施主体主要有北海道与东北地区开发公库和针对九州、四国、北陆等不发达地区的日本开发银行——“地方开发局”。
为解决经济发展中产业向东京“一极集中”所产生的严重区域失衡问题，日本政府在国土综合开发的基础上，加强了地方开发包括一般落后地区开发和特定落后地区开发。从总体上看，日本对落后地区的开发虽有一定的滞后性，不可避免地遇到某些难以解决的问题，但也取得了明显的成效，形成了一套比较完整的政策体系，特别是北海道和冲绳地区开发中的一些成功做法，为日本政府促进落后地区发展积累了有益的经验。
1950 年日本政府在中央设立了北海道开发厅，并于同年制定了 《北海道开发法》包括开发计划的制定、计划推动的行政组织预算编制程序和优惠政策措施等诸多内容，并视需要每年加以修订。根据 《北海道开发法》 ，日本内阁自 1951 年以来，先后制定并实施了六次“北海道综合开发计划”，每一期计划都有明确重点和有限目标，第一期计划 （1952—1962 年）的重点是交通、电力等基础设施建设和资源开发；第二期（1963—1970 年）是基础设施和产业振兴；第三期（1971—1977 年）是调整产业结构和发展社会福利设施；第四期（1978—1987 年）是形成稳定的综合环境；第五期（1988—1997 年）是形成综合竞争能力；第六期（1998年以来）是环境资源平衡发展和形成自立能力。