综合执法改革的三种模式及问题建议
综合执法改革三种模式及问题建议 综合行政执法（以下简称综合执法）是深化行政管理体制重要容也是建设法治政府主要体。
目前各地进行综合执法试已有十余年有些地方还围开展了综合执法取得了很成绩积累了验但也存着些问题和矛盾因而有必要总结验完善思路继续把综合执法体制改革推向前进。
报告梳理了各地综合执法改革现状和存问题主要就综合执法机构与有关部门关系、综合执法机构定位和职能等体制性问题提出了对策建议。
综合执法改革早起步996年《行政处罚法》颁布实施进行“相对集行政处罚权”试工作。
00年国院办公厅发央编办《关清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试工作见》定广东省、重庆市开展试其他省、治区、直辖市各选择—具备条件地市、县市进行试主要涉及城市管理、化市场管理、环境管理、农业管理、交通运输管理等行政执法领域着重多头执法、重复执法、执法扰民和执法队伍膨胀等问题综合执法试工作正式启动。
基情况如下。
（）主要容。
997年5月国院批准北京市原区率先全国实施综合行政执法试城市管理综合执法（以下简称城管综合执法）开始些城市推开。
主要特有是执法领域宽泛如北京市城管执法围涉及市政市容、林绿化、规划、工商、交通等９部门3方面共3项行政处罚权；二是执法权力从有关政府部门划而以行政处罚权主处罚类型包括警告、罚款、没收等；三是普遍新设立了相对独立综合执法机构有作政府工作部门有是从属级委局二级局有与城市综合管理机关“两块牌子、套人马”执法人员多采取行政与事业混编。
从实际情况看城管综合执法是综合执法改革早涉及领域也是实践验多、实施围广、暴露问题比较突出领域。
00年涉及化领域央7部门开始推行综合执法改革试009年入全面实施0年底基完成并制定了《化市场综合行政执法管理办法》。
主要做法是省级（含副省级城市）将法律法规赋予化、出版管理、版权保护、物、广播电视、体育等部门行政处罚权移给独立化综合执法机构（执法总队）统行使；市县两级有将有关化主管部门直接合并有仍分设并建立专门化综合执法机构。
该领域改革由宣部统筹部署相关部门协力推进出台规性件多改革特色鲜明成效明显目前全国已有99％地市和9％县（市、区）组建了化市场综合执法机构。
农业领域999年起开始实行综合执法试将原“七八所”分散行使处罚权集行使至005年全国已有30省（区、市）、539县（市）开展了农业综合执法工作普遍成立了农业综合执法机构。
环境领域般是将部门设多执法机构和执法队伍加以合并由新综合执法机构统行使行政处罚权如 00年广东省将海监渔政检总队、渔船渔港监督管理总队以及广东渔船检验局合并组建“广东省渔政总队”。
交通领域003年交通部确定广东省和重庆市作省级交通领域综合执法试地区。
广东省006年起对原分属不部门公路运政、水路运政、公路路政、航道行政、港口行政、交通规费稽等6支执法队伍进行整合省、市、县交通部门部设立了“交通综合行政执法局”统执法。
重庆市005年成立了交通行政执法总队实行“两块牌子、套人马”综合行使执法权力。
上述领域改革共特是综合执法部门部开展执法机关也设部门统行使行政处罚权。
（二）主要模式。
所谓外部移就是将法律法规赋予特定部门行政处罚权从原部门移给新执法部门；所谓相对集就是纳入改革围行政处罚权集由独立执法部门统行使。
化管理领域改革则省级城市创设了专门化管理执法机构和执法队伍集行使原由多部门行使行政处罚权。
与前种模式部门依然保留、仅将行政处罚权移给其他执法部门情形不这种模式下改革涉及到部门直接合并成综合部门。
基础上原有归属各部门执法机构和执法队伍也进行合并整合成统执法机构和执法队伍被合并部门行政处罚权集由新综合部门设执法机构统行使市县级化领域综合执法采纳就是这模式。
些地方和部门基身对综合执法理创设了种类似合执法性质综合执法模式。
般做法是相关部门抽调工作力量成立专门执法机构行使相关部门行政管理职权但是做出具体行政处理定名义机关依然是法律规定各行政机关而不是新成立综合执法机构。
如福建省县成立环境生态综合执法队由水利、国土、环保、林业、安监等8单位抽调力量组成实行“集办公、统管理、协调执法”并处违法案件。
（三）取得成效。
通整合归并现有执法队伍实行综合执法如广东省将交通、化、海洋渔业等领域多支执法队伍分别整合支执法队伍改变了以往执法力量分散、多头执法、重复执法等现象。
北京市成立城管执法部门十多年体制上初步了多头执法问题提高了执法效率。
二优化职能配置加强监督制约。
实行综合执法改革部门制定政策职能与监督处罚职能相对分离方面进行了探定围实现了管理权、审批权与监督权、处罚权适当分离强化了不权力相监督和制约改变了些政府部门既管审批又管监督体制机制深化行政管理体制改革积累了验。
各地综合执法改革着力改变以往分散执法、突击整治行政执法方式力推行规化管理强化执法人员培训和制建设提高执法人员素质严格实施“罚缴分离”和“收支两条线”制使执法行更加公平、公正。
二、综合执法体制存问题。
随着综合执法工作展开和运行各地改革试也出现了些问题和矛盾特别是综合执法机构与职能部门关系等体制性问题尚理顺影响着综合执法成效。
些地方对如何划分综合执法机构与职能部门职责并严格论证带有较随性有部门往往将那些费力、获利棘手管理事项当作包袱甩给综合执法机构如有地方将黑吧治理、清理无照营、计划生育等都交给城管执法机构。
实行综合执法要将有关部门监督处罚职能剥离出交给综合执法机构但有部门则有无地混淆管理和执法性质将管理职能卸移到执法层以执法管理问题造成管理弱化既增加了工作层次和程也肢了管理职能降低了效率。
各地综合执法机构体有两种情况种是由新组建机关承接相关部门划执法职责另种是由原分属不部门执法队伍整合而成。
从理论上说相关部门执法权划综合执法机构该部门不再行使己被划执法权但实际情况是综合执法机构与相关部门仍存较多职责交叉和衔接合作问题。
例如有些管理领域虽然采取了综合执法但相关部门执法职能和队伍仍然存有部门将行政执法权划给综合执法机构但却将有关执法力量和技术支持（技术人员、机构、设备等）移仍从事某些执法工作形成新职责交叉和多头执法有事争着管有事无人管这种情况城市管理、环境管理等执法领域都不程地存。
再如综合执法机构行使是从有关部门分离出执行性职能其有些执法事项是无法单独处理要得到相关部门支持配合。
日常行政执法综合执法部门通常会请有关政府部门配合但这种请往往被有关部门视“麻烦”而加以推诿或拒绝而综合执法机构层级地位较低无力协调相关部门行动影响了执法效能。
执法人员数量不足。
调研发现许多地方都存编制执法人员数量不足要量外聘人员协助执法情况与繁重执法任不相匹配。
二执法队伍机关化。
按照执法重心下移原则行政执法专项编制应当重用执法线但许多地方将执法人员部分放了机关科室真正放线执法可能只占人员三分左右。
三编制执法人员“贵族化”倾向。
了补充线执法力量不足外聘执法协管员数量不断扩 些地方执法协管员数量甚至是编制执法人员九至十倍执法协管员线执法编制执法人员只责签盖出现“贵族化”现象。
四执法人员身份和多元。
从身份看执法人员有行政编与事业编区分也有量执法协管员如何配备和规仍有待明确；从看执法人员不领域往往没有接受专业知识学习和培训缺乏实际执法验有无法胜任专业性强执法工作。
多年实践表明各地综合执法改革不程上了现行执法体制存问题取得了明显成效合改革方向应当充分肯定也要不断总结各地验面临问题。
继续推进改革。
总思路是将综合执法放到深化行政体制改革和建设法治政府背景下进行统筹规划整合执法界定综合执法职责围理顺综合执法机构与有关部门关系。
可供选择对策建议有。
尽管综合执法了原执法体制存不少问题和矛盾但也出现了些新问题如综合执法机构与有关职能部门出现新职责交叉和协调困难等问题说明单靠综合执法并不能完全问题而要结合其他改革整体推进。
实践验表明部门制下部门管理领域与部门执法领域直接对应有利实现职能有机统。
部门设置科学合理前提下部门综合执法将分别覆盖相关执法领域如将各部门综合执法放部门制下运行综合执法机构定位和运行问题与有关职能部门关系问题等也会随然。
因建议综合执法要与部门制改革相结合部门体制下明确哪些执法职能是可以有机统可综合从而确定综合执法围整合执法。
具体说对各部门（系统）多执法机构或多支执法队伍可借鉴化、交通等部门（系统）改革试验应尽可能整合执法归并实现部门综合执法；对跨领域执法职责交叉等问题除了已开展试领域外原则上可不再设跨领域综合执法机构主要通结合部门制改革整合执法、合执法、明确部门职责分工、建立部门协调配合机制等途径逐步。
（二）合理界定综合执法机构职责围这是综合执法能否有效运行、取得实效基础。
根据改革试验和共识实行综合执法能综合应尽量综合不能综合不必强关键是如何科学合理地划定综合执法职责围。
了避免综合执法机构与职能部门职责交叉可考虑按照以下四标准衡量和取舍执法事项划是执法专业程专业技术性强执法事项不适合划；二是金融、海关、国税等实行垂直管理部门职责不能划属地方政府工作部门职责可以划；三是是否属剩余职责任何政府部门都有己基、固有职责这种职责不能划否则该部门就失了存必要剩余职责是政府部门除基职责外其他职责这种职责可以划；四是是否属专属执法权专属执法权是指法律明确规定由某行政机关行使而不得由其他行政机关行使执法权例如公安机关对人身由处罚权和强制权、税机关税收强制征管权等。
只有科学界定综合执法职责围才能避免综合执法机构管理事项宽泛陷入“马拉车”被动局面更地发挥综合执法作用。
了从体制上多层执法和重复执法问题应当按照执法重心下移原则强化地方属地化管理主要市、县、区设立综合执法机构统责辖区综合执法工作明确地方执法责任上级行业部门可对下级执法机构执法活动进行指导和监督但不应替代下级机构执法。
特别是城管综合执法由跨领域跨部门组建涉及诸多城市管理领域加上各地城管执法机构职能围有多有少存很差异情况比较特殊难以确定哪央或省级部门对口管理部门更坚持地方属地化管理；了规城管执法起见与城管业系密切城建、工商、公安等上级职能部门可对城管综合执法给予相应业指导。
（四）建立规公合作制。
按照策与执行相对分离原则综合执法机构主要承接职能部门执法职能和权限与相关职能部门有着密不可分工作关系。
处理综合执法机构与相关部门关系要明确综合执法机构性质和职责基础上建立起全面而规公合作制。
主要包括规划编制合议制、信息与共享制、合执法制、行政协调制、行政协助制等加强相协调配合及共面临问题。
现行法律上述制只有零散规定。
包括城管综合执法机构履行行政职能行使执法权力法律地位应属政府执行性行政机构。
行政执法人员按照或参照公员标准进行录用和管理加强综合执法人员业培训建立持证上岗制并配备与执法任相匹配装备和设施提高执法人员法律素质、业素质和执法水平。
外各地财政应有综合执法专项费严格执行处罚与收缴分离法定原则树立规执法良形象。