我国公务员考试录用制度问题成因及改革构思
近代公务员制度起源于英国,1854年奠定其公务员制度基础的《诺思科特特里维廉报告》的首要原则就是公开考试选拔政府雇员;随后,美国又进一步提出分类考试的原则;德国社会学家马克斯韦伯也认为理想的科层制组织官员的选拔与晋升应当注重专业考试的分数。这些理论和观点奠定了近代公务员考试录用制度的基础,为公务员考试录用制度的发展提供动力支撑。
我国公务员考试录用制度的建立,既受我国悠久的古代选官制度的影响,又受到西方国家文官制度的影响。我国公务员考试录用制度是国家行政机关根据法律规定,采用考试和考核相结合的方法,将符合条件的人员录用为公务员的制度。我国公务员考试录用制度的确立为有志于为国效力的人才提供公平的平台,避免低素质、低效率的人员进入国家机关,为国家公务员队伍吸取新鲜血液,同时也提升了政府运行效率和形象。
我国公务考试录用制度经过这些年的探索与实践,已取得令人瞩目的成就,但由于种种原因,目前我国公务员考试录用制度还存在许多亟待解决的问题。
(一)资源配置失衡以致资源浪费。
首先,人才资源和教育投资的浪费。政府的功能是实施公共管理,提供公共服务,这决定了大多数公务员岗位是不需要太高的技术含量;而现实是中央机关职位的学历要求清一色为本科,起步价为硕士和博士的占到六成。过高的和不符合实际的学历要求,加重了公务员的学历情结,会使原本应当在技术与专业性更强的行业发挥作用的人才卡在政府部门,造成其他行业人才流失;同时由于高学历人才潜在能力得不到充分发挥,处于非充分就业状态,影响工作积极性,以致政府机关人才加速流动甚至流失。整个社会的人才配置畸形,导致了国家和个人教育投资的低效。其次,由于悬殊巨大的报考和录取比,造成了考生的成本浪费。仅以2013年中央国家机关公务员报考为例,该年实际招考人数为20 839人,报考人数却超过150万,庞大数目的考生不会被录取。
未录取的考生将承受机会成本、显性成本(为之付出的金钱和时间等)、隐性成本(承受的心理压力等)等的浪费。与此同时,不少考生为了增加录取机会,还要各地奔走参加数场省市单独或联合举办的公务员考试,因此出现重复考、层层考的现象,但参加公务员考试的成绩互不认可,只能作为该次是否被招考单位录用的依据。
(二)报考资格的设置有损公务员考试录用公平、公开、公正原则。
当前,我国公务员报考资格的设置是公务员考试录用中争议比较多的环节,因为它有机会出现暗箱操作等有损公务员考试录用公平、公开、公正原则的行为。主要表现为:一是户籍限制,仅招本地户口考生,在发达省份和城市尤为突出。二是年龄限制,35岁的年龄上限值得商榷。三是萝卜招考,即报考条件根据某个考生量身定做,让其他考生很难报考或没办法报考。四是优惠加分政策不规范,不严谨,不平等。对本地生源、选调生、西部志愿者和优秀学生干部等报考者实行优惠加分,致使其他考生受到了不公正待遇。
(三)笔试的命题质量不高,测试的三度有限。
笔试的科目主要包括《行政职业能力倾向测验》和《申论》。一是前者题目冗杂,题量偏大(平均每题只有40秒左右的答题时间),考试内容脱离工作实际,难以考查考生真正的行政职业能力。二是后者给定材料大多是热点问题,容易被猜题和押题。这两门测试科目试题类型单一固定,把测试重点放在了测试考生掌握的知识量上,却没有很好地对考生应用知识的能力作出测试,导致很多考生潜心专业应试技巧,扭曲了公务员考试录用制度的初衷。同时专业科目的考试由对考试科学欠缺的或生疏的用人单位自行安排,这使得考试的信度、效度和区分度大打折扣。
(四)面试局限性凸显。
一是面试形式单一。目前我国各级公务员考试录用面试主要采用结构化面试,形式较为单一固定,易被培训机构和考生摸清面试答辩规律,出现练习效应以致千人一面的情况。二是面试测评要素不够全面,缺乏对考生人格素质和职业道德方面的测评。三是面试评判水平低,缺乏准确性,目前我国公务员面试的考官由临时抽调的政府官员和高校等科研组织的专家组成。前者缺乏对人才测评知识和技术的研究,后者缺乏对公务员岗位的现实需要的研究,因此对考生的评判就难免会出现偏颇。
公务员考试录用制度在我国起步较晚,再加上我国正处于体制转轨时期,存在这些问题是客观的。造成这些问题的原因是多方面的,主要有以下几点:。
(一)官本位和官商一元化的政治文化影响。
官本位一词虽然产生于20世纪80年代,但却在历史上一直存在,存在于不同时期的我国广大民众的潜意识里。人们以官来定义价值,便纷纷奔公务员考试而来,公务员考试热变成了我国经久不衰的历史现象。当人们在以官为荣的同时以官位大,推行官治,官就成为社会的主宰。在市场经济条件下,当官和商遇在一起时,官便可以利用自身权利和条件追求商的利益,便形成官商一元。公务员考试录用便演变成利用官的权利进行寻租,通过对公务员岗位报考条件设置、面试等的干预,影响公务员考试录用的公开、公平、公正。
(二)政府行为的缺陷性。
政府作为公众的代理人本应完全按照公众的意愿从事自己的工作,为公众谋效益,但实际上这只是一种理想化的期待。政府行为不像市场组织那样来源于消费者和市场的外在压力,其行为主要动力源自政府内部,因此政府不会完全甚至不以公共利益目标作为确立政府行为的目标,转而遵循自身的目标。在公务员考试录用中,政府为了自身发展不断提高人才学历和能力要求,挤占社会其他行业的人才资源;在公务员考试录用中,政府既担任运动员也充当裁判员和监督员,便出现了萝卜招考、徇私舞弊等现象,影响了公务员考试录用的客观和公正。
我国《公务员法》对公务员考试录用的具体操作的阐述概括笼统、操作性不强,使得一些环节无法可依,需要有第二层次的考试录用法规对公务员考试录用的具体过程作具体的规范和要求。与此同时,我国公务员考试录用的监督体系还不完善。首先,没有建立一个独立的监督体系,监督部门的不独立,就难免会受到外因的干扰和牵制,造成虚监、弱监甚至缺监情况的出现。其次,监督环节也出现问题,注重事中监督,忽视事前和事后的监督。
当前,我国公务员考试录用体制还处于转型时期,旧体制还未完全打破,新体制还未完全建立。虽然从不少国家和地区引进了一些先进制度和方法,取得了一定的成效,但我国还缺乏结合我国公务员考试录用实际的研究和运用,相应的制度还处在探索阶段。比如考试适用范围、考试轮制、测试的三度、面试官队伍建设等都还有待进一步研究和完善。
公务员考试录用制度关系到我国民主政治的发展和进步,对世界其他国家和地区开展公务员考试录用情况研究发现,他们的一些做法能为我们提供一些借鉴参考。再结合我国实际,提出以下完善我国公务员考试录用制度的对策设计和改革构想。
按照现行的公务员考试制度,不管考生报考职位的门类和级别都采用完全一致的考卷,有欠科学。其一,不同类别和级别的岗位所需的技能和知识是不同的,同样的考试内容难以合理评价考生的能力水平;其二,采用同一份试卷,为教育基础较好的群体提供了便利,对低学历人群不公平。可以参照其他国家和地区的成熟做法:一是采用分类考试,区分不同类别职位的不同要求。
像我国台湾地区现行公务员招考设有通用考试和特种考试两类。其中特种考试是为了满足特殊人员、特殊部门的特殊需求;日本把面向大学毕业生的录用考试就分为八大类;法国将公务员职位分为A、B、C、D四类;英、美等国招考还特别注重对残疾人等弱势群体的关照。在参照其他国家和地区的经验基础上,我们可以在现在的综合管理类、专业技术类和行政执法类的分类考试基础上进一步细化,尤其需要关注弱势群体。二是实行分级考试,区分不同等级职位的不同要求。我国台湾地区的公务员考试中,通用考试类别又分为高等、普通和初等考试,每一等级考试面向社会不同群体,上至博士、硕士,下至无学历者;英国公务员考试分为行政级、执行级、办事员级和助理办事员级,法国、日本的公务员考试分为高级、中级、初级三等,不同级别的考试面向不同学历和经历的考生。可以参照他们的经验,实行分等级考试对不同等级的应试者有不同的考试要求。
报考资格条件的设置决定了什么人有资格参与政府管理,是体现公务员考试录用公平原则的重要环节。建议由公务员考试录用主考部门根据职位本身的要求来设置报考资格条件。
在实际操作中,一方面应当降低门槛,放宽资格限制,向更多有志之士敞开大门。加拿大不以性别、种族、年龄以及原国籍等对报考人进行设限;日本特别制定扩大女性公务员的方针,并酝酿取消年龄限制。当前,我们尤其不能因为学历泛滥而一味提高学历要求,应该开放面向大专、中专、高中、初中以及其他低学历人员的考试等级,像德国简单级仅需初中文凭、日本中级仅需高中毕业生、英国助理办事员甚至不需要文凭。另一方面,在具体岗位资格要求上应当细化。欧洲许多国家通过对岗位所需的知识与技能进行具体描述,用能力和经验取代学历、专业等的明确限制。
借鉴他们的经验,按照职位本身的实际需求通过职位说明书来描述职位的内涵、要求和任务以设置平等的非限制性条件实现最大限度地减少人为因素带来的影响。
公务员考试的内容是公务员考试录用的核心,决定着公务员考试录用的质量和生命,因此要根据公务员考试录用的实际不断研究和规范考试内容,提高考试的科学性。一是改革《行政职业能力倾向测验》和《申论》的考试内容。首先,《行政职业能力倾向测验》不能以考记忆力、考智力、考知识量为要,要以考察考生行政职业能力为本。
其次,改革《申论》的固定问题设置模式,不让考生陷入对《申论》套路的研究与准备。同时还要加大《行政职业能力倾向测验》和《申论》的研发和创新。二是改革现行的面试方法与内容,加强考官队伍建设。首先,面试应由独立于用人单位,公务员考试录用主考部门来主持,用人单位可以参与而不主持;其次,创新面试方法,不要固定模式,可参照西方,引入无领导小组讨论等模式,同时积极研发新的人才测评技术和方法;再次,面试的内容要根据应试者拟任职位的实际需求设计,避免千人一面的测评结果;尤其要加大心理测试和人格测试的内容;最后,改善面试考官结构,有实际行政管理工作经验者、有行政管理专业知识的专家以及心理学专家、人力资源专家各占合理比例,加大对考官队伍的培训、监督与管理。
(四)实行全国联考和国家公务员资格考试制度,探索新的公务员考试录用方式。
公务员考试全国联考是大势所趋,现在全国部分省市已经联合开展公务员考试,并取得了实际效果,节省了大量的社会资源,被考生和政府认可,但考试成绩没有在联考省市之间通用,减少了考生的机会。因此要在节省社会资源的基础上,不减少甚至增加考生的机会,采取全国联考,同一试卷,分数全国认可。
同时,在全国联考的基础上,实行国家公务员资格考试制度。每年定期举行国家公务员资格统一考试,通过考试的颁发国家公务员职业资格证书,此证书全国通用,但有一定的有效期。考生可以在有效期内应聘符合条件的职位,凭公务员职业资格证书参加职位面试。
(五)以法治考,主、办、监分离,以保证公务员考试录用公开、公平、公正开展。
当前,我国还没有专门针对公务员考试录用的单行法律,这为利用法律漏洞进行违规违纪行为留下了机会空间,影响公务员考试录用的正常开展。应尽快制定我国公务员考试录用的法律,让公务员考试录用的整个过程有法可依。
为了规避政府在公务员考试录用中既充当运动员又担任裁判员和监督员带来的弊端,参照西方独立的文官委员会制度,结合我国国情,建议设立直属各级人大的公务员考试录用主考部门,由它来行使公务员考试录用的主考权;开放第三部门(独立于公务员考试录用主考部门的考试机构)来承担办考业务,负责命题、施测、阅卷等工作;同时成立隶属于各级人大的、专门的、独立于公务员录用考试主考部门和主办部门的公务员录用考试监督机构;进行主、办、监分离,赋予他们较独立的法律地位,能极大提高公务员考试录用的质量和效率,保证公务员考试录用公开、公平、公正开展。
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