教育券：中等职业教育拨款新机制
[摘要]弗里德曼1955年首倡教育券思想至今已五十多年了,其间教育券已在世界许多国家和地区得以实践,涉及幼儿及学前教育、初等教育、高等教育等诸多领域,必将推广到职业教育领域。我国将逐步推行免费中等职业教育,如何在这种背景下让广大学生、家长有充分、民主的择校权及保障其受教育权,提高政府中等职业教育经费配置的公平性与效率性,实行中等职业教育券将是最可行的直接答案。
[作者简介]沈有禄(1976— ),男,四川盐源人,广西大学教育学院,副教授,华中师范大学教育学院博士后,硕士生导师,研究方向为教育经济学;谯欣怡(1977— ),女,陕西宝鸡人,广西大学教育学院,讲师,硕士,研究方向为教育管理学。(广西南宁530004)。
[中图分类号]G710[文献标识码]A[文章编号]1004—3985(2009)30—0012—04。
著名诺贝尔经济学奖获得者米尔顿·弗里德曼(MiltonFriedman)于1955年在其发表的《政府在教育中的作用》一文中提出,应该改变目前政府对公立学校的直接补助的教育投入方式,把原本应投入到教育中的资金经过折算发给每一位学生,学生凭券可以进行自由选择,到政府认可的任何一所学校(无论是公立学校还是私立学校)就读,学校再从教育主管部门或财政部门根据其获得的学生上交的教育券数量,兑换该校获得的相应的教育经费。从弗里德曼首倡教育券思想至今五十多年的历史中,教育券已经在世界上许多国家和地区得以实践,涉及幼儿及学前教育、初等教育、高等教育等领域,其实践必将推广到职业教育领域。
一、当前实行以教育券形式改革中等职业教育投入方式的重要意义。
当前以教育券改革中等职业教育投入方式具有重要的理论与现实意义。
1.中等职业教育发展被提高到战略高度的地位,将要逐渐推行的免费中等职业教育及现行的农民工“阳光培训”都是教育券能发挥积极作用的领域。近年来,国家把职业教育确定为教育发展的战略重点,相继出台了一系列大力发展职业教育的政策。在财政方面,加大财政投入、多渠道筹措资金促进职业教育发展。2009年3月5日,第十一届全国人民代表大会第二次会议国务院总理温家宝的政府工作报告中提到要“优化教育结构,大力发展职业教育,特别要重点支持农村中等职业教育。逐步实行中等职业教育免费,今年先从农村家庭经济困难学生和涉农专业做起”。另外,我国每年有数千万的农民工外出打工就业,对他们进行比较基础的职业技术培训(现行的国家财政支持的“阳光培训”工程就是致力于培训农民工就业技能的国家重要职业教育培训项目),有利于增强他们的就业竞争力和提高他们的收入。因此,让中等职业教育,尤其是农村中等职业教育承担其对农民工的职业培训任务,也具有重要的现实与战略意义。
2.中等职业教育券实际上是对中职教育拨款机制的创新,这种新的投入方式凭借其潜在的投资拉动效应,可以解决中职教育经费投入过低且增长缓慢的现状。2006年全国职业教育经费1140.8545亿元,占全国教育经费的比例由2005年的11.16%提升为2006年的11.62%,增长了0.47%。在各类职业教育中,增幅最大的是高职高专学校,达到了32%,增速最小的是中等专业学校(11.63%),技工学校的增长率为18.17%,职业中学为17.10%。①无疑,中等职业教育经费的过低投入与投入经费的缓慢增长,将众多贫困农村初中毕业生挡在了职业教育的大门之外。而改革中等职业教育投入机制,利用有限增加的政府投入能起到乘数效应,拉动其他投资渠道对整个中职教育的投入,从而提高中等职业教育投入比例及其增长速度。教育券无疑是对中等职业教育投资体制的一种制度性创新。从教育投资体制来看,一个有效率的教育投资体系应是国家、民间、学生个人共同参与的方式。教育券作为教育投资的一个支点,构建了政府、民间、学生家庭共同投资的平衡体系。②这样既能增加职业教育经费投入,又可以释放出被原来的投入方式下因家庭教育投资负担而产生的消费挤出,转而形成新的消费。
3.改革创新中等职业教育经费投入机制,有利于改变我国中等职业教育经费投入来源比较单一的现状,即主要依靠政府投入和学杂费、社会投入过低。我国中等职业教育经费的投入长期以来主要依靠政府财政拨款和学生的学费收入。例如,2006年中等专业学校、技工学校和职业中学超过半数以上的经费来源于国家财政性教育经费(比重分别为54.82%、48.33%和60.04%),对学杂费的依赖度也较高(比重分别为:30.09%、28.2%和23.02%),两项经费来源之和约占85%左右。③如浙江长兴教育券的实施就有效地吸纳了民间资本的教育投入。长兴教育券的推广,使民办学校开始享受国民待遇,民办学校的信誉得到了权威部门的承认,促成了老百姓观念的转变,增强了投资者的信心,吸引了民间资金对教育的投入。2001年,长兴成功引进外来资金4500万元,县教育局出资500万元与浙江华盛建设有限公司联合新建了股份制形式的华盛虹溪中学;浙江花海国际有限公司投资1.3亿元正在新建大云昆中学校。这些投资规模远远超过了长兴自身的财政能力。④可见,通过教育券形式可以大幅度提高民间资本对教育的投入热情与力度,有效弥补了公办教育经费的不足。
4.我国中等职业教育经费利用效率不高,而教育券在中等职业教育投入拨款机制方面的应用能极大地提高经费的使用效率。全国各省的中等职业教育经费投入都有使用效率不高的一面。2000～2004年,我国三类学校人员经费支出占预算内教育事业费支出比例中,最小的是普通高等学校,比例在60%左右浮动;其次是普通高中,在80%～85%之间,职业中学与普通高中保持同一水平,但略高于普通高中。职业中学的人员经费支出所占的比例很大,甚至还高于普通高中,资金使用结构不佳。理论上说,普通高中的人员经费支出比例应该明显高于职业中学,因为普通教育主要采用“粉笔+黑板”的教学方式,教师的质量是决定学校教学质量的关键因素,学校最大的开支应是教师工资。但职业学校的经常性开支除用于教师工资外,还要特别注重教学设施、实训基地的维护,因此,职业学校人员经费支出所占的比例应远远少于普通高中这一比例。⑤另据2007年全国教育经费执行情况统计公告显示,全国中等职业教育预算内人员经费与公用经费分别是2406元及718元,比例达3.35∶1,可见过多的人员经费挤占了公用经费,这也是经费使用效率不高的表现之一。因此,应在保证人员经费的基础上,逐步提高公用经费在教育事业费中所占的比重。教育券是将公平与效率融为一体的教育财政资源配置的有效方式,实际上是对公共教育产权的一种以契约合同的形式来明晰公共教育财政经费的使用权(产权),降低了公共教育财政经费使用过程中的交易成本,从而达到提高公共教育财政经费的使用效率。⑥。
5.中等职业教育券已在部分地区得以实践,且国家教育主管部门也表示正在研究其可行性。教育券在中国众多地区已有所应用,尤其是2001年9月始于浙江长兴县的教育券项目,拉动了社会资金对中等职业教育的投入,同时也补助了贫困学生,提高了职业教育经费的使用效率。浙江长兴教育券通过资助民办中小学就读的学生的形式,从而既资助了学生,尤其是资助贫困农村学生,也资助了民办学校,形成一种公办与民办学校的良性竞争态势,从某种程度上起到了调节社会公平的作用。长兴教育券以较少的投入吸引了民间资本的投入,增加了教育总投入,既是一种对总量经费起到最大最优配置的效果,也体现出教育券的效率。因此,教育券在长兴的实行及推广,无疑对提高中职教育经费使用效率有着重要的启示意义。正因如此,前不久,教育部副部长赵沁平也表示,目前教育部也在论证这种方法在我国实行的可行性,因此以教育券的形式来改革中等职业教育投入机制,有其客观需要,也有必要深入研究该方案。
据成都市教育局、财政局、劳动和社会保障局联合下发文件(成教[2009]72号),成都市将对户籍在成都市19个区(市)县和高新区,就读成都区域内具有招生资格、收取中等职业教育券的全日制中等职业学校的一、二年级学生,从2009年9月1日起发放每生1200元的中等职业教育券,用于对实施对象应缴学费的补助。该文件对中等职业教育券的实施对象、面值、经费分担办法、教育券发放与使用及其兑付和结算、教育券的管理、收取教育券学校资格的确定、保障措施等都有明确规定。⑦可见,中等职业教育券在国家政策的支持下,已逐渐从理想变为现实。
1.改革是可行的,有广大的民间组织在积极发起、推动教育券的改革方案并积极付诸实践,但最大的阻力可能来自政府内部与学校及其行会组织的利益相关者的极力反对。教育券至今已经在全世界多个国家的基础教育、学前(幼儿)教育、高等教育等领域得以实践,并取得了一定的效果。但是,总体来看,各个国家和地区内部实施教育券的范围并不很广,仍然有很大的组织、团体,甚至是政府机构在极力阻止教育券的实施。如印度的非政府组织“公民社会中心”提出了以教育券的方式把政府对教育的拨款印制成教育券直接发给学生。这项改革还没有完全付诸实行,向“公民社会中心”申请教育券的人数已达12万,发出的教育券只有400多张,杯水车薪,不能完全解决问题。但这么多人申请,说明教育券非常受欢迎,对政府改变拨款方式是一种压力。虽然这个方案得到了印度国家计划部门的赞成,但教育部门反对。因为教育券给了学生家长选择的权利,它立足于下面的假定,即学生家长比官僚的督学等官员更能判别学校的优劣,这个假定显然难以被教育系统的政府官员所同意,家长的选择权减少了官员的权力,政府官员倾向于拒绝教育券的方案。⑧一旦采用教育券,将由学生和家长决定学校的命运,教育当局会大权旁落。教育改革的阻力往往来自主管教育的政府部门,这在任何国家都一样。⑨在我国中等职业教育券的实施过程中,涉及很多权威部门及其下属各地的各种行政级别的机构与单位,如何协调他们之间的利益,进而找到一种平衡各方利益的方案,着实不易,至少短期内比较难以实现这些利益集团的平衡。
目前全美5300万中小学生中使用教育券的只有50万,仅占1%。可见,教育券在美国的实施过程中受益对象还是比较少的。这其中一个主要的原因是,在美国教师及教师工会、全国教育联合会、公共学校群体如学校管理者等是坚决反对公共教育券项目的,即反对用公共资金资助私立学校学费。特别是当用于教育券的资金与用于改进美国公立学校的运营资金相竞争的时候,即私立学校学费教育券把本应该投入公立学校的资金给挤走了,所以他们尤其反对此类项目。⑩。
2.在教育券的具体操作设计上还存在一定的技术难题,尤其是我国数以千万计的中职学生及其家庭的社会经济背景信息系统的建设尤其如此。国外普遍实行的教育券及国内部分地区实行的教育券总体上还是一种补助性质的票券,并不是完全按照弗里德曼当初设想的“普遍(普通)教育券”的做法,将学生的生均经费以教育券的形式发放给学生,不经由政府直接拨付给学校,而是多了学生/家长这一环节,学校所获得的最终经费要看其获得学生所交纳的教育券数量的多少。因此,在我国中等职业教育券的设计操作中,要考虑是一次性将全部生均预算内教育经费的总值以一定面额的票券发放给学生,还是先发放一张只是涵盖生均预算内教育事业费面额的教育券,抑或是发放一张只是涵盖生均预算内公用经费面额的教育券?如果政府开始只是想拿一部分教育经费来试点的话,那么先发放一张涵盖生均预算内公用经费面额的教育券是可行的。但考虑到各地经济发展水平的不同,可以发放一张全国范围内具有统一面值定额的生均预算内教育事业费的教育券,而生均预算内公用经费则由各省以第二张教育券的形式发放,这样既顾及全国所有中等职业教育学生普遍受教育权利的平等性,也考虑到了各地社会经济发展的差异性。另外,各种基金及捐赠等也会以教育券的形式资助弱势群体学生,形成私人中等职业教育券。因此,理想的中等职业教育券在其设计形式上可以遵循如下模式,如图1所示。
由于生均预算内教育事业费一般要高于生均预算内公用经费,出于减少风险的考虑,在具体执行时,可以先在全国范围内发放一张只是涵盖生均预算内公用经费的第一张教育券,而且国家对其设定一个最低标准,各个省区自行设定其具体面值。如果在第一张教育券的使用过程中,学生存在跨省流动,可以将该券一并转入学生新入学的地方,其差额部分再由学生及其家长自行承担。等第一张教育券(只含生均预算内公用经费面值)实行一段时间后,全国大多数省份都认可其执行效果时,可以考虑发放第二张教育券(只含生均预算内教育事业费面值),也由全国设定一个固定的最低标准值,允许各省区有差距,考虑到生均预算内教育事业费实际上在很大程度上体现了公民受教育权利的平等与否,因此这种差距不应太大,以不超过30%～50%为宜,或者制定一个具体的时间表,在五年左右的时间内将这种差距逐步减小,控制在50%以内,之前可以允许稍微大于该数值。
当然,不能把资助贫困生及其他弱势群体的主要责任留给中介组织、基金会、企业、个人等非政府的社会力量,可以考虑在全国范围内实施由中央财政负担的第三张教育券(补助性的教育券),具体面值可以存在区域差距,但不应太大,原则是对西部等落后地区的面值要大于东部、中部地区的面值。而农民工职业培训教育券可在现行各地的“阳光培训”项目给予每个人补助的标准上制定具体的面值,农民工可以到各地的培训点也可以到当地或其他地区的中等职业学校接受培训。
通过中等职业教育券这种配置方式实现了中等职业教育资源配置的公平与效率。其公平就是指使稀缺的教育资源在学校内部实现合理配置,其效率则指使稀缺的教育资源得到有效使用,即有效分配。 而在教育资源的公共配置与私人配置中,可以通过政府直接配置的手段也能通过市场配置的手段,关键是这两种配置手段要有合理的结构,这种合理的结构能够在各教育主体间承担起合理有效的分配的重大责任,通过治理的理念,公共部门如政府与私人部门的联合努力才能保证教育资源配置的效率与公平。而教育券就是公共力量与私人力量的联合,既可以配置公共教育资源,也能配置私人教育资源。在配置公共教育资源时,弥补了政府直接配置失灵的地方,即在保证配置公平的基础上提高效率,从而也提高了教育资源的利用效率并保证了教育公平,至少是教育资源享用的机会公平;在配置私人教育资源时,弥补了市场手段配置失灵而没做好的地方,即在提高效率的基础上也兼顾公平,因私人教育资源总是要流向最有效率的地方,但是教育券在私人教育资源配置过程中也起到了公平的导向作用。如图2所示:。
3.加大政府中等职业教育投入力度,增加投入是最有效的减小差距的办法,至少能弥补之前的欠债,满足中等职业教育投入的最低充足性水平。国家大力鼓励和支持职业教育发展,至2008年,全国中等职业学校共有14767所,年招生规模达到810万人,在校生达到2056万人,中等职业教育与普通高中教育规模大体相当。 如此大规模的中等职业教育招生数与在校生数,无疑要求政府加大对中等职业教育的投入力度。据2007年全国教育经费执行情况统计公告显示,2007年全国中等职业学校生均预算内事业费支出为3124.01元,比上年的2465.65元增长26.70%,其中增长最快的是海南省(77.23%);2007年全国中等职业学校生均预算内公用经费支出为718.00元,比上年的595.18元增长20.64%,其中增长最快的是海南省(217.05%)。
国家计划在“十一五”期间中央财政将投入100亿元发展职业教育,但从这100亿元的增幅来说,分给中等职业教育的经费还是很有限的,因此国家应该进一步加强对中等职业教育的投入。如英国政府设立职业教育基金会,根据学校教学质量评估向学校拨款,款项约占学校经费的75%;美国由州政府和地方政府负责其职业教育机构社区学院2/3左右的经费;丹麦政府负责职业技术学院经费的3/4或2/3。 为保障中等职业教育的经费投入,必须建立“刚柔并举”的机制。所谓“刚”,指的是必保的经费投入,为此必须设定一些刚性的指标,如职业教育经费占整个教育经费的比例、职业院校生均经费数额(应高于普通院校生均经费)、教育附加费中必须用于职业教育的比例、企业职业教育投入的减免税制度等;所谓“柔”,指的是项目性经费投入,为此必须对阶段性目标给予重点、及时的投入,如跨区域性、跨行业性的实训基地建设的资助,有利于促进就业和创业的院校或专业建设的资助,有利于增强国家高新技术发展所需高技能人才培养的专项补助,以及灵活应对突发事件。例如在经济危机中,以资金扶持有利于拉动需求、增加就业、确保增长的技能人才培养专业等。
与此同时,应该建立健全中等职业教育学生资助政策体系,促进教育发展和社会公平。2004年7月27日,教育部公布的《关于贯彻落实全国职业教育工作会议精神进一步扩大中等职业学校招生规模的意见》中提出:“各类中等学校还将采取设立专项资金、奖贷学金、发放教育券、减免学费以及鼓励社会资助等措施加大对职业教育的经费投入。”可见教育券已经成为促进中等职业教育进一步发展的重要举措之一。2005年印发的《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出,要建立职业教育贫困家庭学生助学制度。2007年出台了《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》。据统计,从2006年到目前,各级财政共安排资金约400亿元用于资助家庭经济困难学生接受中等职业教育。其中,中央财政安排专项资金180多亿元,地方财政安排专项资金约220亿元。中等职业学校学生受资助面达到90%。借用周济部长的话来说,就是“职业院校家庭经济困难学生资助政策体系的建立,对于增强职业教育的吸引力,促进教育发展、改善民生,起到了重要作用”。
4.对中等职业教育券宣传力度的加大及某些突发的自然灾害等重大事件造成众多学生失学的情况,都可能改变民众和政府的态度,转而支持教育券项目。以美国的教育券为例,目前其主要受益对象是非洲裔美国黑人,也有部分拉丁裔美国人及西班牙裔美国人,如果现行的教育券从根本上改变其慈善性质,而变为如弗里德曼所提倡的普通教育券项目,即面向所有的人的教育券,那么公众还有什么理由反对呢? 而且从目前的费得尔塔卡帕与盖普勒民意测验机构(Phi Delta Kappa and the Gallup Organization)2000～2002年进行的关于教育券意见的民意测验来看,多数受调查者(52%)还是支持教育券项目的。 可以在现有教育券项目的宣传与推广中,让更多的人了解到普遍(普通)中等职业教育券是有利于自己的,从而可能有更多的人支持它。笔者在调研访谈中了解到,当地许多开明的校长与学生及其家长都是欢迎教育券项目的,并极力主张政府实行教育券项目。而且某些突发事件如汶川大地震、卡特里纳飓风之类的天灾人祸造成数以万计的学生因受灾而无学校可上,那么政府就会用公共资金资助接受这些受灾学生的学校,当然是通过公共教育券的形式。虽然政治人物不能决定公共教育券的命运,但某些突发事件会改变立法者与选民的态度,转而支持公共教育券项目。
三、小结。
2009年3月5日,第十一届全国人民代表大会第二次会议提出要“优化教育结构,大力发展职业教育,特别要重点支持农村中等职业教育。逐步实行中等职业教育免费,今年先从农村家庭经济困难学生和涉农专业做起”。据此,教育部提出,今后一个时期内,我国要大力发展职业教育,中等职业教育年招生规模要超过普通高中教育招生规模。同时,职业院校学生资助政策体系要更加完备,逐步实行中等职业教育免费。因此,对免费的中等职业教育制度,受教育的学生基数很多,有两千多万人、近一万五千所学校,这个基数足以满足这些学生对中等职业教育择校的需要。另外,逐步免费的中等职业教育也应该考虑各类学生自身特殊的需要,因此逐步免费的中等职业教育有理由也应该满足学生的择校需要。随着中等职业教育经费投入的不断增长及助学体系的完善,逐步免费的中等职业教育有理由也应该注意其经费的使用效率。如上问题都可以通过中等职业教育券加以解决,既解决了公共经费与私人经费的互补配置(拉动)问题,也满足了经费配置中公平性与效率性的双重价值追求,打破既有的效率与公平的悖论的神话,达到一种完美的平衡。同时,实行中等职业教育券进一步体现了教育券在全球范围内的实践中体现出来的对教育公平的价值追求这一重要目标。
总之,实行中等职业教育券以更加公平自由、更具民主的财政制度确保了中等职业教育的稳定发展,扩大了中等职业学校面向社会、面向人人办学的自主权,保障校长、教师和学生在教育教学中的权利;有利于进一步明确各级政府及其职能部门、行业组织、企业、事业单位、社会团体以及其他社会组织和公民个人依法履行实施职业教育的责任和义务;有利于进一步完善职业教育管理体制和工作机制,加强部门协调;有利于进一步完善中等职业教育保障机制,增加经费投入,加强基础能力和教师队伍建设,改善办学条件,增强中等职业教育的吸引力。因此,当前应积极探索研究实行中等职业教育券的可能性及具体的操作方案,进一步壮大发展巩固我国中等职业教育的发展成果,确保广大学生家长的受教育权及自主、民主的择校权。
[注释]。
①③廖礼辉,陈敬良,沈有禄.我国职业教育经费投入分析[J].教育与职业,2009(8):12,12.
②⑥赵宏斌.教育券:基础教育财政资源配置的制度性创新[J].教育理论与实践,2003(5):33,36.
④浙江省财政厅办公室课题组.从长兴教育券制度看财政教育经费使用效率[J].财政研究,2008(1):9.
⑤汤大莎.职业教育政府投资问题初探[J].文史博览,2007(11):52.
⑦成都市教育局办公室.成都市中等职业教育券实施办法[EB/OL].茅于轼.教育券对教育资源配置的影响[J].全球教育展望,2003(7):17.
⑨茅于轼.印度:把教育拨款换成“教育券”[J].同舟共进,2007(12):26.
⑩沈有禄.关于教育券合乎宪法性的研究[J].上海教育科研,2006(10):8.
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资料来源于“学子园地”网站的“中等职业教育免费期待立法支持中职在校生达2056万人”一文.
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数据来源于美国盖洛普于2002年6月5日~26日在全国范围内对1000个成人样本的民意测验,引自美国民意测验调查报告网站()。