[三峡库区移民工作的成功探索] 三峡大坝的四个罪人
2006年6月18日，中共重庆市委召开第二届九次全会，会议作出了《中共重庆市委关于加快库区产业发展着力解决移民就业促进库区繁荣稳定的决定》，这在三峡工程建设史上将具有极其重要的意义，它标志着三峡库区工作的重心将实行战略性转移。
三峡工程建设，是一个包括枢纽工程、移民工程、输变电工程在内的总体工程建设。
从历史上看，新中国成立以后50余年间，整修、新修了以丹江口、新安江、三门峡等为代表的各类水利设施，这些水利工程保护了大面积耕地，全国灌溉面积从20世纪50年代初期的2．4亿亩发展到近8亿亩，到20世纪90年代初，全国人均灌溉面积增加了50％，全国粮食总产量净增3倍左右，我国以占全世界7％的耕地养活占世界22％的人口，成就举世瞩目，但也造成了巨大的淹没损失，工程产生的水库移民累计上千万。
1981年，三门峡水库外迁移民大规模返库，引起中央高度重视。
建国后的水库工程移民遗留问题，已成为严重的社会问题。
从三峡工程库区现实情况看，移民搬迁也面临着诸多棘手的矛盾和困难。
一是工程建设淹没所涉范围之广，移民搬迁总人口数之大，目前是世界之最；二是库区山高坡陡，人多地少，人均耕地仅1．1亩，其中相当一部分坡度大于25度，必须退耕还林，移民安置容量有限。
水库蓄水后，沿江河谷地带的良田沃土将被淹没，库区人多地少矛盾更加突出；三是三峡库区是全国18个连片贫困地区之一，经济落后，市场发育程度低，二、三产业安置移民容量也颇受限制；四是工程淹没所涉不仅是农村，还将淹没或基本淹没的县城5座，部分淹没的城市和县城4座，部分淹没的集镇128座，淹没工厂1380户，水电站97座。
数十万农村及城市移民将面临重新就业，被淹城市、县城和集镇将面临经济结构重组和社会重建；五是移民迁建涉及国家、地方和企业、机关、普通百姓等多方利益，使得移民搬迁不仅是一项利益交错的经济工作，更是一项复杂的社会工作；六是三峡工程移民是非自愿性移民，移民群众和迁建单位对国家有较强的依赖性和较高的期望值，增加了搬迁安置难度；七是工程的基本建设方案为“一级开发，一次建成，分期蓄水，连续移民”，工期长达17年，其间诸多不确定因素难以预测，这也给移民搬迁工程增添了难度。
从历史经验和三峡工程的现实看，三峡工程的关键和难点在移民，成败也在移民。
“搬得出”世界级难题的初解 水库移民安置问题，较早就引起中央的重视。
1958年3月，中央成都会议决定兴建三峡工程后，毛主席视察长江三峡，在江峡轮上对时任重庆市委书记任白戈、万县地委书记燕汉民说： “让近百万群众搬出家园，这可是一代人为了国家建设作出的沉重奉献。
”为此，毛泽东一开始就为三峡工程论证定出“积极准备，充分可靠”八字方针。
为解决过去水库移民遗留问题，同时也为三峡工程建设移民安置探索路子，1984年6月，水利电力部在山东召开水库移民政策研讨会，提出《水库移民安置条例》(征求意见稿)，针对过去水库移民中存在的补偿标准低，缺乏统一规划，搞单一粮食生产但又解决不好口粮等问题，第一次提出实行开发性移民的思路。
1984年9月，国务院领导在三峡工程筹备小组第二次会议讨论移民问题时又指出：“鉴于过去多年的移民经验，提出一个设想，就是把安置性的移民改为开发性的移民。
” 1984至1985年，中共中央、国务院对移民问题突出的丹江口水库、新安江水库、三门峡水库做专项批复，决定安排5．7亿元，从扶持移民发展生产入手，增强移民自我发展能力，逐步解决水库移民存在的困难和遗留问题。
从1985年到1992年，三峡库区移民试点持续8年，从3个方面进行了探索： 首先，从农村土地资源开发着手，探索就地后靠安置三峡库区农村移民的路子。
三峡地区宜于柑橘种植。
起初，有同志认为，三峡地区有大量荒坡地和低产田，利用这些荒坡和低产田，可开发80万亩柑橘园，不但可补偿被淹没的耕地和柑橘地的损失，而且能给农村移民安置提供稳定的生产生活门路，使之走上小康之路。
因此，一般不考虑其他安置途径。
8年试点期间，秭归、万县、云阳、开县、忠县等市、县曾都以开发荒山坡地建立移民果园为主，就近后靠安置农村移民。
但试点中逐步认识到，库区虽然有80万亩可供开发为优质柑橘园的土地，但大面积种植柑橘，生产经营和销售市场等环节存在许多解决不了的问题，很难实现安置目标。
1991年，李瑞环、邹家华、陈俊生、陈慕华等到三峡库区实地考察，回京后形成《关于三峡工程库区移民问题的考察报告》。
1992年3月2日到3月9日，时任国务院副总理的田纪云，又率杨振怀、李伯宁等同志以及国务院办公厅、国务院研究室、民政部、国务院扶贫开发办、国家农业开发办的负责同志，对三峡工程库区再次进行实地考察。
从重庆到宜昌顺江而下，沿途停经重庆、涪陵、丰都、万县、云阳、奉节、巫山、巴东、秭归、宜昌等市县，重点考察了移民安置试点情况。
回京后，3月12日向中央写出了《关于三峡工程库区移民情况的考察报告》。
根据国务委员陈俊生和副总理田纪云向中央写的两个移民试点情况考察报告精神，三峡库区农村移民安置转向以农为主，以土为本，走大农业、多渠道安置的路子。
即以大农业为主，包括种植业、养殖业、农牧加工业和乡镇企业等，在大量掌握必要土地资源的同时，坚持从实际出发，因地制宜，宜粮则粮，宜果则果，宜牧则牧，宜林则林。
发展与之相适应的农牧产品加工业和乡镇企业，必要时辅之以二、三产业。
发展乡镇企业对安置移民、发展库区经济有很大作用，但一定要经过科学论证，办一个成一个，没有把握的不能轻易上马。
就如何做好移民工作，田纪云副总理在《考察报告》中还提出了坚持两个方针，十条措施和四项原则。
1993年8月19日，国务院颁布《长江三峡工程建设移民条例》 (2001年2月15日国务院第35次常务会对部分条款进行了修改)，提出： “三峡工程实行开发性移民，合理开发资源，保护生态环境，妥善安置移民，使移民的生产、生活达到或者超过原有水平，为三峡库区经济和社会发展创造条件”，即“搬得出，稳得住，逐步能致富”，这一目标实际上是“搬得出”和“稳得住，逐步能致富”“两步走”战略。
此后13年的移民搬迁实践证明，“两步 走”战略是有远见的，但也是一个异常艰难的探索过程。
在1992年陪同田纪云考察中，四川省负责三峡库区移民工作的焦成斌受省长张皓若之托，在向田纪云副总理汇报四川移民工作时，提出了库区移民可否借鉴扶贫经验，进行“一对一”对口帮扶。
这一建议得到田纪云的肯定。
3月27日，中共中央国务院办公厅正式发出《关于开展三峡库区移民工作的对口支援的通知》，自此，全国各省市对口支援库区工作开展了起来。
其次，在探索以农村土地资源开发，就地后靠安置移民路子的同时，还进行了利用工厂迁建，工业安置农村移民的探索。
试点初期，多数人认为，三峡库区人多地少，主张农村移民多在工业上进行安置，并设想投资一批资金兴办企业，回收成本后，再投入新的安置。
8年试点，国家用于这方面的投资共5254．9万元，兴办了28个工业试点项目，初步安置农村移民2275人。
但由于这些工厂相当一部分没有进行认真的可行性论证，盲目上马，以及其他原因，经济效益普遍不好而不能成为安置移民的重要渠道。
第三，还开展了基础设施建设与人才培训试点，取得了不同程度的成效。
8年试点，为大规模移民探索了道路。
从1993年始，以农为主，以土为本，走大农业、多渠道安置为主要形式的库区移民安置和全国对口支援如火如荼地开展了起来。
1998年长江发生特大洪水，如何保证库区生态环境安全和库区可持续发展，对就地后靠安置农村移民的路子提出了质疑。
1999年5月，中央召开“国务院三峡工程移民工作会议”，对三峡工程开发性移民政策进行了“两个调整”： 一、实行以多种方式安置农村移民的方针，因地制宜，把本地安置与异地安置、集中安置与分散安置、政府安置与自找门路安置结合起来，鼓励和引导农村移民外迁安置。
农村移民安置继续坚持以土为本、以大农业为基础，大力发展高效生态农业，有条件的地方积极发展二、三产业。
为保障库区的可持续发展和保护库区的生态环境，不得强求就近后靠安置，严禁开垦25度以上坡地，已开垦的要逐步退耕还林还草；对25度以下坡地，采取“坡改梯”措施。
外迁移民首先尽量在本省、市非库区安置；本省、市安置不了的，在邻近省安置；邻近省仍安置不了的，可适当考虑在沿江各省、市和长江下游滩涂地及其他省、市安置。
要大力支持农村移民以投亲靠友方式自主分散外迁到库区以外的地区，继续从事农业生产。
对外迁的农村移民，国家将制定相应的鼓励政策并给予适当经济补助。
二、工矿企业迁建由结合技术改造进行迁建，调整为把工作重点、着力点放在结构调整、改进质量和提高效益上来。
加大工矿企业组织结构、所有制结构和产品结构的调整力度，绝不能搞原样搬迁。
对污染严重、产品无市场和资不抵债的国有、集体搬迁工矿企业，坚决实行破产或关闭；对产品有市场、资产质量好、领导班子强的搬迁工矿企业，通过与对口支援名优企业合作或合资，进行组合搬迁。
对于符合上市条件的已经迁建的工矿企业，有关部门要积极给予支持。
三峡库区要大力引进名优产品和名优企业，努力改善投资环境，尤其要转变观念，认真改善投资软环境，切实加大对口支援工作力度。
国家将制定优惠政策，鼓励和调动迁建工矿企业结构调整的积极性。
“两个调整”充实和发展了开发性移民方针的内涵，自此，库区农村外迁移民成为与农村开发性移民为主并重的新的移民搬迁途径；工矿企业迁建工作重点和着力点放在结构调整、改进质量、提高效益，并开始企业间对口支援合作、合资组合搬迁，原本效益不佳的企业被“关破”。
到2005年底，“全市累计搬迁移民96．2万人，占规划总量的84．5％。
其中，外迁移民15．37万；完成2座城市和6座县城的整体迁建，占规划总量的89％；搬迁集镇70个，占规划总量的73．7％；调整关破和搬迁工矿企业1377户，98．6％，基本实现‘搬得出’的目标，确保了三峡工程建设顺利推进。
” 纵观三峡库区移民搬迁的过程，既是一个不断探索的过程，也是一个在探索中不断进行政策调整、推进库区移民搬迁的过程；既是一个对库区移民搬迁实践规律逐步认识的过程，也是在认识逐步深化过程中把握库区移民规律，不断解决新问题的实践过程。
“稳得住，逐步能致富”世界级难题的再解 历史的经验告诉我们，移民搬迁，不仅仅是“搬得出”的问题，更重要的是“稳得住，逐步能致富”。
从三峡库区移民搬迁的实际情况看，出现了许多此前没有预料到的新情况新问题。
例如，此前的水库工程移民大都是农村移民，而三峡工程由于淹没涉及一大批工矿企业和若干城镇，产生了大量城市移民，如何解决城市移民就业问题，没有历史经验可资借鉴；由于三峡工程久不能决，长期以来，库区经济社会发展受到严重影响，支柱产业严重匮乏，经济基础薄弱，而要求工矿企业在搬迁中同时进行企业结构调整，绝不搞原样复制，加之移民企业迁建经费不足，往往一搬就跨，一搬就“破”，由此，库区产业空虚更加严重，就业空间更加狭小，失业率陡增；企业间的对口支援合资、合作成效不大，问题较多，给原本薄弱的库区经济和复杂的利益关系带来新的矛盾和问题；库区绝大部分劳动力仅有初中以下文化水平、缺乏就业技能的现实状况，使得农村和城市移民、企业下岗人员就业更难；产业空虚和就业困难带来巨大的社会心理压力，极易引发群体性事件。
这些新情况新问题相互交织，相互影响，给库区经济发展、社会稳定带来严重隐患。
如何解决库区产业空虚、移民就业问题，以保证库区经济发展和社会稳定，成为了困扰中央领导和地方党委政府的重大经济、政治和社会问题，也成为库区百姓十分关注的民生问题。
长期以来，三峡工程建设受到党和国家最高领导的高度重视，党的三代领导核心情系三峡地区的发展，尤其是在深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会的大背景下，库区工作存在的问题更加引起中央的高度重视。
2006年初，胡锦涛、温家宝等中央领导同志专门对库区发展和稳定工作作出一系列重要批示。
温家宝、刘云山、吴仪、陈至立等中央领导先后到库区视察工作，明确要求切实做好“加快库区产业发展、着力解决移民就业”这篇大文章。
近20个中央部委领导来库区调研，为破解库区移民工作难题创造了很好的条件。
同时，十几年来，库区移民工作一方面积累了诸多矛盾，另一方面也逐步摸清库区工作规律，也为破解库区工作的难题提供了实践经验。
2006年6月18日，中共重庆市委二届九次全会决定，加快库区产业发展，着力解决移民就业，促进库区经济繁荣和社会稳定，昭示着库区工作已进入以 移民搬迁为主向以加快经济社会发展为主的战略性转移，这无疑是“搬得出，稳得住，逐步能致富”搬迁目标新的探索和实践。
深入贯彻科学发展观、构建和谐社会重大战略思想，加强城乡统筹和促进区域协调发展，解决三峡库区产业发展和移民就业问题，为库区工作战略性转移提供了大的社会背景；在这一大的社会背景下，中央更加重视库区发展，给予库区许多实实在在的特殊政策和具体帮扶，国家有关部委和兄弟省市不断加大对口支援库区的力度，为库区工作战略转移提供了良好的外部环境；十五期间全市经济实力明显增强，整体进入以工促农、以城带乡的发展阶段，有条件有能力调动各方面资源支持库区发展，为实现库区工作战略转移提供了经济基础；移民搬迁主体任务基本完成，党委和政府有了更多的精力来谋划和推动库区产业发展和移民就业，这为库区工作战略转移提供了组织保障；多年来库区产业发展和移民就业的探索，积累了不少有益的经验，为库区工作战略性转移提供了基本经验。
正如《决定》指出，“打好库区牌，加快破解库区产业空虚和移民就业难问题的条件基本具备，时机已经成熟。
” 为开好这次会议，中共重庆市委进行了长达四个月的筹备，进行了深入扎实的调查研究，全面、深入、详实地掌握了库区经济社会发展真实状况，抓住了库区工作问题的结症，摸清了目标和路数，形成了关于库区工作战略转移的科学认识、指导思想和系统的政策措施。
在认识上，如果说正确认识中国国情是确立走中国特色社会主义道路的前提，那么正确认识三峡库区区情则是确立库区工作战略转移的前提。
中共重庆市委二届九次全会指出，“三峡库区是全市产业发展最薄弱、就业矛盾最突出、基础设施制约严重、生态环境脆弱、社会发展比较落后、社会稳定压力大的区域。
库区工作既是重点，又是难点，还是明显的薄弱环境，必须予以加强。
?会议把三峡工程放在了比以前任何时候更高的高度和更实的实处来认识，指出，“三峡工程是国运所系的世纪工程”，“从某种意义上讲，我们保障了移民按稳致富和库区长治久安，对于国家和民族的贡献不亚于完成百万移民本身。
”而“库区产业空虚以及由此带来的移民就业难问题不仅是一个经济问题，也是一个政治问题，更是一个非常敏感的社会问题。
”“抓住了产业发展和移民就业这一重大问题，就抓住了实现移民‘稳得住’和‘逐步能致富’的核心，就抓住了新阶段库区工作的‘牛鼻子’，也就抓住了全市落实科学发展观和构建和谐重庆的关键”，从而“为全市发展构建新的增长点和战略支撑。
”推进库区移民开发、实现移民安稳致富和库区长治久安，“是我们义不容辞的历史使命”。
在指导思想上，会议指出，在推进三峡库区移民工作和经济社会发展中，必须全面落实开发性移民方针，必须始终坚持以科学发展观为指导，提出“就业是民生之本、安民之道”这一库区全部工作的根本之策，要求全市上下要把实现移民安稳致富和库区长治久安，作为全市干部群众的共同责任，推进库区工作以移民搬迁为主向以加快经济社会发展为主的战略性转移，举全市之力，再解世界难题。
在政策支持上，第一，三峡库区产业发展基金将按照向库区重点区县、重点产业和重点项目倾斜的要求切块到区县；市级工业结构调整资金、商贸结构调整资金、旅游结构调整资金、“三农”投入等市级资金，加大用于库区的比重，按项目予以安排；各项支持库区发展的政策，对移民任务较重、移民就业压力较大的万州、开县、云阳、涪陵、奉节、忠县、丰都、巫山8个区县，给予重点支持。
第二，增加库区科技投入，加快技术创新体系建设。
组织实施库区星火产业带建设规划，建设区县级产业促进中心和科技公共服务平台，支持区县、企业与高校、科研院所建立密切的产学研结合机制，实施“万名优秀人才助推库区建设”工程，定期举办“重庆库区紧缺人才招聘会”。
第三，强化库区金融支持，重组万州商业银行，帮助农村信用社扩大存款规模，设立和完善三峡库区保险机构。
同时，加大对库区的财政转移支付力度，对落户库区的属于国家鼓励类产业(包括旅游业)的各种内外资企业给予税收优惠。
第四，在做好规划、坚持节约用地的基础上，对库区产业及基础设施建设项目用地重点安排，予以保证。
第五，未来5年，库区区县高速公路覆盖率达到90％以上，实现县与县之间、边界县与市外至少有一条二级以上公路连通。
完善库区铁路网络，建设沿江重要港区。
第六，在库区产业发展规划上，十一五期间大幅度提高库区产业发展水平，形成优势特色产业体系，每个区县建起2―3个支撑性产业，库区二、三产业增加值翻一番，财政收入翻一番。
在产业发展类型上，将资源加工型、生态环保型和劳动密集型产业确定为今后5年我市重点发展的产业，库区各区县(自治县、市)因地制宜、面向市场选择产业项目，切实转变经济增长方式。
各区县(自治县、市)应立足自身优势资源，加快发展特色产业，大力培育优势产业。
由此构成了产业发展、移民就业、生态环境、社会事业、财政税收、金融支持等七个方面相互衔接、相互配套的政策支持体系。
中共重庆市委二届九次全会，是一次充满“自强不息，开拓开放”和求真务实精神的会议。
全会对三峡工程在当前我国经济社会发展中的地位和作用的认识，比以前任何时候都放得更高更实；对库区工作的认识和把握，比以往更深入、更准确；在指导思想和工作思路上，比以往更明确、更清晰；关于库区产业发展和移民就业的政策，比以往任何时候力度更大、覆盖面更广、针对性更强、政策的配套更加系统。
随着会议精神的贯彻落实，库区工作将逐步实现“稳得住，逐步能致富”的第二步战略性转移，这是又一次新的探索。
一个经济繁荣，社会稳定的新库区，将成为直辖重庆的新亮点。