缠讼、信访与新中国法律传统 ——法律转型时期的缠讼问题
;新中国的法律传统与共产党的国家政权建设紧密相连，形成了政法不分、互相配合的政法传统。
这一传统下形成的信访制度对新中国法律制度和司法实践影响深远。
缠讼是当前我国司法实践面临的一个重大问题，但尚未引起学者的足够重视，实务界对它的认识还停留在现象层面。
这种简单的认识无法使我们将缠讼与中国封建社会中某些时代、特定地方民间“好讼之风”[1]区别开来，将缠讼与当今社会中受“起诉你的邻人”之鼓动的“滥讼行为”[2]区别开来，将缠讼与西方社会某个历史时期的“诉讼爆炸”[3]区别开来。
缠讼现象是特定的历史时期的特定“历史事件”，而不是古往今来的普遍法律实践，尽管它正在发生普遍的效应，尽管其中的行动者在心理层面受到了古老传统的熏陶。
从这个意义上来理解缠讼，决定了我们把哪些要素和缠讼放在一起分析。
把新中国政法传统中的无节制信访，而不是清代京控制度下的累讼[4]与它放在一起分析。
同时，这要求我们对这个特殊“历史事件”的分析不能采取化约主义，将它简单理解成一系列宏大要素的产物，不能把它理解成中国古老传统的产物，也不能把它简单理解成新中国政法传统的产物。
毋宁说，它既是法律传统的产物，也是当下社会环境中的“事件”。
因此，我们采取一种“关系/事件”的分析方法[5]，将“事件”和围绕事件、构成事件的一系列权力关系和行动策略结合起来，关注那些造成微不足道的背离，却导致了有价值事物之诞生的偶然事件，这种方法具备了福柯“权力谱系学”[6]的某些特征。
基于这种方法的考虑，本文将通过对实证调查获得的材料和文献材料的分析，将缠讼放在新中国政法传统和当代法律转型的背景中进行分析，并与新中国政法传统下的信访制度联系起来理解，揭示缠讼问题产生的根源，以及消除这一现象的可能性。
;1949年，共产党通过武装革命取得国家政权之后，出于国家意识形态合法化和制度合法化的需要，因势利导，建立了信访制度；并在其后的几十年内，通过种种方式塑造并最终驯服了这一制度。
被驯服后的信访制度作为一种成熟的权力技术装置，服务于国家对社会的治理。
然而，在这一权力技术装置内部，作为治理对象的社会个体也在积极行动，实施各种策略，攥取合法性资源，以实现自我利益。
今天，当国家意欲实现法律制度转型时，转型的目标司法体制与信访制度发生了冲突，两者之间存在着悖论和巨大张力。
在这种张力下，信访制度成了笼中之鸟，消除缠讼现象也任重道远。
一、缠讼问题概述 在社会调查过程中，我们很少听到诉讼中败诉方当事人说他/她服从判决，倒是经常见到这样的例子：判决生效后，胜诉方到处找关系，申诉，上访，称法院不执行生效的判决，判决书成了一纸空文；败诉方更是积极的到处找关系，申诉，上访，声称法院判决不公正，或法官徇私舞弊，埋怨法官素质太低等。
他们都打着维护司法公正与法律尊严的旗号，去党委、政府、人大要求领导批示干预，去法院要求领导“发现错误”以启动再审程序，去检察院要求抗诉支持，去新闻单位要求曝光等。
我们把这种在判决生效后，当事人千方百计通过各种渠道和手段，要求否定生效判决和裁定，启动再审程序的一系列行为称为缠讼。
缠讼的多是败诉方当事人，但也有不满足判决结果的胜诉方当事人。
缠讼日渐增多，成为了各级相关国家机关面临的一个严峻问题，[7]目前，实务界已开始探讨其原因，并寻找解决问题的办法。
在分析缠讼的原因时，有人认为“一些公民法律意识较为淡薄及少数案件裁判不公”，[8]有人认为“现行的申诉和申请再审制度由于相关法律规定不尽完善，在申请的主体、时间、审级、次数、及理由等五个方面存在着无限制性”，[9]还有人将缠讼的原因具体归结为司法不公，案件承办人工作简单，当事人曲解条文，借缠讼规避执行等。
[10] 从社会调查所涉及的案件来看，实务界所归纳的原因有一定说服力。
司法不公是当前我国司法实践中存在的问题，但它到底具有多大的普遍性，目前还无法得出确切的实证结论。
在缠讼上访中，当事人经常指责法官腐败、或者法官与对方当事人有关系等，这种指责在大多数案件中既不能证实也无法证伪。
[11]另外，即使当事人能从具体案件判决中感受到行政干预或地方保护主义等，但也无法证实政府领导以打电话、批条子等方式对审案的法官施加了压力。
同一案件的几次审判中，不同法官对证据采信不一，裁判的结果也不一样，因而导致当事人缠讼或循环缠讼的现象也时常出现。
[12] 审判人员工作方法简单，对当事人心理产生的影响不可低估。
办案法官对当事人不热情的态度容易使当事人产生逆反心理，当法院作出的裁判对其有利时，当事人心里尚能平衡；一旦作出的裁判对其不利时，当事人就可能猜测办案法官有接受吃请或贿赂行为，有意偏袒对方当事人，即使法院作出的裁决正确，也难以消除这个想法。
[13]他们往往将这种猜测当作事实，纠缠法院进行改判，在目的达不到时，就层层上访缠讼。
办案法官对当事人反映的意见未做细致的解释工作，加上我国法院判决书制作一般比较简单，判案理由写得并不详细，这些都容易导致当事人心中的“疙瘩”得不到解除，引起缠讼或上访。
[14] 当事人故意借缠讼规避执行的现象在司法实践中也存在。
一方当事人败诉后，通过缠讼或上访可以引起法院多次审查，拖延强制履行期限，利用这个时间差赚取额外利益；[15]或者在拖延履行期限内转移财产，逃避执行；或者通过领导签字批条，给法院施加影响，使生效裁判的执行不了了之。
在对缠讼及其原因的认识基础之上，全国各地的法院以及其他相关国家机关采取了很多办法来解决这一问题，从笔者掌握的有限材料归纳起来具体有以下几种方法： 1．负责受理信访、控诉、申诉等工作的机构将工作做细，落实经办人的责任，[16]要求经办人耐心做好疏导工作，积极与缠讼人沟通。
[17] 2．实行领导接待制度。
1998年5月，;最高人民检察院就开始实行领导干部轮流接待上访群众的制度，并要求各级检察院普遍建立和完善这一制度。
[18]我们在调查中得知，湖北省某些法院也实行了类似制度。
[19] 3．改变工作方式，对缠讼案件进行调解。
[20] 4．决定再审之前，实行听证制度。
[21] 5．对“上访老户”进行清查，多个部门综合治理解决。
[22] 6．实行重大案件快速反应机制和重大缠讼案件特别处理制度。
[23] 7．实行民事诉讼风险告知制度。
这一制度最先由上海市中级人民法院推出，[24]不久，有其它法院推行，[25]武汉市两级法院最近也实行了这一制度。
8．从制度上对申诉、再审进行限制。
最高人民法院2002年9月10日通过的司法解释《关于规范人民法院再审立案若干意见》，从具体案件的性质、申请再审时间、主体资格、再审法院等多个方面对再审进行了限制。
2002年10月9日深圳市中级人民法院推出了《关于申诉和申请再审的若干规定(试行)》，对申诉和再审进行了诸多限制。
[26] 上述八种方法反映了两种不同的态度，前面六种对上访缠讼采取尽力疏通的态度，后面两种方法采取从制度上堵截的态度。
笔者认为，这两种截然相反的态度，都能在一定程度上减轻缠讼的压力，但无法达到彻底解决缠讼问题的目的。
因为他们对缠讼的认识停留在现象层面上，对缠讼原因的探讨还没有深入到缠讼赖以产生的制度内部和法律传统，也缺乏对缠讼人的心理状况的分析。
[27] 当我们将缠讼放到新中国政法传统这一大的历史背景中来理解，就会发现它与信访制度有着天然的联系。
缠讼与其说渊源于现代法律中的上诉制度，不如说内生于新中国的信访制度。
信访制度是共产党人的创造，但这个创造并非毫无实践基础的玄想式创造，我们可以说它是对实践经验的总结。
但是，如果不理解这种实践的残酷性，不理解信访制度背后的权力斗争以及其中的技术和策略，这样的说法又有什么实质意义呢？ 二、信访制度的出现与新中国法律传统 中国共产党在建党初期就鼓励人民用来信、来访等方式向党表达各种意见。
1921年，安源煤矿的两个工人给毛泽东写信，建议他象关心农民运动一样关心工人运动，毛泽东非常重视，亲自去煤矿了解情况，后来党组织派刘少奇去安源开展了工人运动。
在苏维埃政权初创时期与抗日战争时期，许多来信都是中央领导人亲自批阅回信的，许多来访都是他们亲自接待的。
1938年，毛泽东还亲自处理了一起伤员要到延安集体上访的事件。
1949年3月，中共中央迁到北平，当年8月就正式成立了中央书记处政治秘书室，[28]负责处理群众来信来访。
新中国刚成立时，来信来访很多，中央人民政府系统几乎同时成立了三个单位受理群众来信来访，即中央人民政府委员会办公厅、中央人民政府政务院秘书厅和总理办公室。
不久全国人大常委会办公厅又设置了“人民接待室”，作为专门处理人民来信来访日常工作的具体办事机构。
到1954年，中央人民政府各部委和直属机构大多建立了信访机构或配备了专、兼职信访干部，全国有很多省和县也按照中央的要求建立了相应机构。
这一时期逐渐形成了“分级负责，归口办理”原则，即根据来信来访反映的问题的性质，按照各级各部门的职责和业务范围，确定由哪级组织、哪个部门处理。
1954年至1957年，来信来访猛增，信访机构进一步完善，中央有接待任务的50多个机构都建立了信访机构，配备了信访干部。
这一时期，信访机构开展了若干重要的信访工作活动，创立了领导接待来访日、县市长定期接见人大代表、与调解委员会合作、对集体上访妥善处理等方法。
[29]很多地方信访部门还专门制定了工作规定。
在接下来的运动中，更多的是上面的工作队下来，抛开各级党政机构，直接由上下访，然后是受到鼓励的农民再纷纷把“情况”（主要是对基层干部的不满）反映给他们，这如果算是信访的话，应该是一种特殊类型的信访。
而这段时期，正常的信访急剧下降，到“***”开始后，党的各级组织普遍受到冲击，信访机构也大多处于瘫痪与半瘫痪状态，信访工作难有作为。
“***”结束后，国家机关逐渐恢复了信访机构，并制定相关工作规程，如1980年6月20日发布的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》，1986年12月10日发布的《最高人民检察院发人民检察院控告申诉检察工作细则》。
1995年国务院颁布了《信访条例》，随后中央各政府部门、全国很多省市政府也陆续发布了条例、信访工作办法、暂行规定、守则等。
为什么信访制度会在这一时期形成？难道仅仅是出于偶然？仅仅因为这一时期信访量大？在信访制度出现之前不久，共产党新政权宣布了“废除国民党六法全书，确立解放区司法原则”，“废除伪法统，建立人民民主新法制”。
因此，可以断定，信访制度与国民党政权的法律制度没有任何血统关系，与共产党人“深恶痛绝”的封建法律制度也没有血统关系。
实际上，共产党人从来都没有将它们联系起来。
从这个意义上说，信访制度是共产党人的一个发明，只有被放入共产党人建立的新中国法律传统中才能被正确理解。
强世功的研究表明，共产党在国家政权建设过程中，为了统合社会，尤其是广大乡村社会，发明了一套全新的组织和动员技术——权力的组织网络。
这个网络包括组织技术、民主动员技术、化解矛盾的技术等一套权力技术组合。
在这种技术组合中，共产党政权的法律形成了自己的新传统。
[30]正是在这个技术组合的背景之下，建国前零星的群众来信、来访表达意见，才会在新政权建立不久时被制度化为“信访”。
1951年5月16日，毛主席作了《必须重视人民的通信》的批示，指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度……”[31];1953年1月5日，毛泽东在党内指示《反对官僚主义、命令主义和违法乱纪》中对官僚主义进行了有力批判，并要求结合整党建党及其它工作，从处理人民来信工作入手，整顿官僚主义作风。
[32]《人民日报》也发表了一系列社论批判官僚主义，鼓励人民信访。
[33] 从领导人的意见中，我们可以看到，制度化的信访，一开始就被纳入到共产党“权力的组织网络”之中，被当成了“共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”，“结合整党建党及其它工作……整顿官僚主义作风”的方法。
下面这段代表国家在“路线正确时期”信访观的社论也表明了这一点： 实践经验也证明，认真地处理人民来信和接待人民来访，有很大好处：可以经常地同成千上万的群众建立联系，了解各阶级、阶层的情绪和要求；可以宣传政策，教育群众，可以根据这些情况正确处理人民内部的矛盾，及时解决当前工作中一些突出的问题，这就能够帮助领导机关随时发现问题，克服官僚主义，改进工作。
[34] 信访制度是作为国家机器中的一种权力技术装置出现的，它具有诸多功能，详言如下： （一）深化政权合法化。
1949年，共产党通过武装革命夺取了政权，在形式上取得了合法性，因为自辛亥革命以后，暴力革命成了确立政权合法性的常规手段。
[35]但建国后，共产党政权的合法性还需要论证，或者说，此时问题才浮现出来。
如何确保国家政权对社会，尤其是广大乡村社会的合法性，确立意识形态的合法性，确立国家制度的合法性，这些都是新政权所面临的问题。
群众来信来访，体现了共产党政权与民间社会的交流与互动，反映了社会对新政权的认同状况。
而信访作为一种常规制度的出现（Entstehung）[36]，则反映了共产党人建立政权合法性的努力。
信访制度，通过群众反映问题，政府调查后予以解决，能实现“为人民服务”的意识形态承诺，它的行为手段本身能使人们看到党“密切联系群众”，“从群众中来，到群众中去”的意识形态效果。
因此，作为一种具体制度，它能自证其合法性，同时还能以自身的合法性贯彻意识形态的合法性。
同样的道理，***中淹没在“砸烂一切”狂潮中的信访制度，在***后能迅速恢复并被完善，也出于当时新一代领导人急于确立合法性的需要。
“***”刚结束时，群众大规模上访，很快就超出了行政系统所能承受的限度。
中央加大力度，在较短的时间内解决了很多遗留问题，加上农村的改革顺利推行，吸引了农民的注意力，上访潮消退。
然而，随着农村改革的停滞，吏治问题逐渐突出起来，而运动方式已被中央明令宣布退出政治舞台，持续的信访就成了农民解决冤屈的主要方式。
作为一种制度化装置，它证明着政权的连续性和新一代领导人的合法性。
（二）对官僚体制的非常规控制。
在共产党政权建立初期，最高领导人就非常警惕官僚体制的腐败问题，并以各种方式监督官僚体制，防止其腐败堕落、脱离群众。
最常用的办法是开展运动，信访制度在控制官僚体制方面只处在边缘的辅助位置上。
在“***”结束，运动方式被宣布退出政治舞台后，信访作为对官僚体制的非常规控制功能突现出来了。
新中国有特定的思想和政绩考评标准对官僚进行控制，但这种控制会遇到很多障碍，比如官员之间的互相庇护，虚假的政绩工程等。
这些障碍使得中央和上级官员无法准确了解下级官员的信仰坚定程度、行政能力、道德水平等。
而信访制度可以作为中央和上级官员了解下级官员的一个非常规窗口。
对信访所涉及的重大案件，中央和上级国家机关会派人到基层调查，这种调查也是对基层涉案官员的调查和了解。
它绕过了中间的官僚阶层，实现了中央和上级对基层官员的直接控制，这种控制是非常规的。
（三）化解剧烈社会矛盾。
新中国形成了一种特定的科层制：一方面，科层组织取代了各种传统组织，高度集权；另一方面，科层组织的各种理性化规范程序又未能充分发育。
[37]这种情况下，政策制定者和监督执行者的治理目标过于庞大，而掌握的信息又大量残缺，因此，变通就成为了这种科层制十分普遍，在相当范围和程度内被认可的运行机制。
当国家高层对信访不堪重负时，便鼓励地方各级国家机关“将矛盾消灭的基层”，地方因此获得了解决问题的主动权，但它所付出的代价是自行承担政策风险并处理实际问题。
问题应当就地解决，这是上级的要求，随意将问题上交意味着要被上司指责无能。
这样，变通处理就成了常规，“报喜不报忧”就成了各级机关之间的默契，大家都知道报告中有水分，但上级并无心追究。
然而，这样中央和上级机关就无法从官僚体制内部获取足够信息，以认定当前社会的剧烈矛盾和最需要解决的问题。
中央和上级国家机关，通过对群众来信来访的接待，绕过官僚体制，获取信息，认定当前存在的问题及其严重程度。
（四）贯彻政策、实现社会动员功能。
信访中，社会下层群众与国家官僚体制上层会有直接接触，官僚上层会以回信、说服解释等方式向他们宣传政策，还会动用相应的信访配套措施让信访群众明白国家的政策取向，同时实现社会动员。
这一点，我们可以从后文叙述的国家与信访群众的具体互动中看到。
三、信访制度的运作：斗争、策略与动力 信访制度的运作机制是怎样的？它如何实现作为一种权力技术装置的功能？当某个时期的遗留问题较多，“信访爆炸”，超过国家行政的承受能力，信访制度是如何应付问题，解决矛盾的呢？制度的初建与其后的实践之间往往有差距，这种差距在信访制度中也存在吗？若是存在，又是怎样弥合的呢？福柯曾指出：“人们往往在不间断的连续性中寻找出身（Herkunft），所以也常把出现（Entstehung）当作最终时刻……谱系学寻找重新确立各种不同的征服体制：不是意义的预见力量，而是支配的偶然游戏。
”[38]因此，要回答以上诸问题，就必须从国家和信访者的具体互动来进行考察，考察其中围绕着具体事件所进行的具体斗争、交涉与互动。
（一）国家与信访者之间的斗争与互动 建国初期，信访量很大，来访反映的很多问题国家一时解决不了，因此很多来访人滞留北京，并采取了一些过激行动，如到中南海纠缠，拦首长、外宾的汽车等。
[39]为了让来京上访者尽快离开，稳定首都的治安，[40]国家有关部门曾在一段时间对确有困难的人提供食宿，发给路费。
但这种人道恩惠不仅没有使来京上访人数减少反而见增，有一部分人甚至骗取路费后长期滞留北京。
国家既在经济上不堪重负，又疲于应对个别上访者所增添的社会骚乱乃至犯罪。
后来，为消除首都的治安隐患，有关部门对那些赖着不走的上访者、那些自动脱离社会治理秩序的“盲流”采取强行驱逐出京的办法。
然而实际的效果很差；一些上访人与国家开展灵活的游击战术：你前脚赶，我后脚又来；风声紧我回家，风声松我进京。
然而，无理缠访和有理取闹常常就是从合理上访演变而来的。
因此，要整顿上访秩序，就不得不将合理上访也纳入日常管理之中。
经与北京市商定，国家先在德胜门外建立了农民服务所，专门解决上访者的食宿问题，分为免费和自费两种，免费由有关部门开介绍信，自费的标准比外面的旅馆、餐厅都便宜，这个农民服务所一直存在到1966年底。
后来又在永定门火车站附近建立了接济站，并一直延续至今。
接济站的设立在上访制度的配置上是一大创举，它一方面提供了一个与首都的中心空间区隔开来的独立空间，将那些可能流窜在首都各处街头、桥下、河边、车站里的上访者集中起来管理，甚至把来京上访者的住宿地与各个上访接待单位都尽量压缩在一条公共汽车线上，从而大大化解了首都的治安隐患；另一方面又以免费或低价的食宿在合理上访者与缠访者、取闹者之间划出了界限，引导人们合理上访。
然而，如果将缠访者、取闹者或上访已经结束却声称没有路费的流浪者从接济站排斥出去，任其在首都“流窜”，那不是恰恰将危险的火种撒出去了吗？不用担心，国家已经专门为他们准备了另一个空间，一个将禁闭和放逐结合在一起的空间，一个集消除游手好闲与塑造共产主义新人这双重功能于一身的空间。
1958年8月，内务部在芦沟桥建立了永定砂石厂，组织来访群众中有劳动能力而无路费还乡的人员参加劳动自挣路费，并在劳动中接受政策教育。
它的创造性在于通过确立一种在法院之外裁决、审判和执行的准司法权力来方便有效地解决了治安问题。
这个办法既消除了不安定的因子、保证了首都治安，又为社会提供了廉价的劳动力、减轻了国家负担；既解决了上访者的路费问题，又有利于对这些“异常者”的规训。
值得注意的是，禁闭的实践与必须工作的主张之间并不是——至少不仅仅是——由经济条件规定的。
1961年内务部明确指出，主要组织来访人中的一部分无理取闹、骗取路费和不愿参加生产劳动，经常流向城市的人员。
强制劳动的规定实际上是作为道德改造、塑造“新人”的一种练习而被制度化的。
永定砂石厂这个独特的创制一直坚持到1966年，我们不清楚它为什么在***中消失了，也许是“砸烂公检法”的狂潮将它席卷而去。
然而，在政治局面开始恢复以后，首都对安定秩序需要更甚。
1978年8月，一些上访者组织起来，喊着“反迫害、反饥饿、反官僚主义”的口号在新华门前游行。
为此，国家逮捕了为首者，并发布文件明确规定：“对于来访人员中已经接待处理完毕、本人坚持不走、说服教育无效的，可以由信访部门出具公函，公安部门协助，送民政部门管理的收容遣送站收容送回。
”;[41]此后，在各国家机关的信访工作规则中都可以见到类似的规定。
[42]但如何对付那些与政府打游击战却又构不上法办的人呢，那也自有办法。
83年底，国务院办公厅、中央信访部门、政法部门都专门颁发了关于认真处理长期滞留北京的上访人员的文件，规定“对上访问题已经解决，本人在京流窜，不务正业，坚持过高要求和屡遣屡返教育无效又不够依法处理的人，可以建立一个劳动场所，把他们集中起来，加强管理，边劳动，边教育，直到他们不再到处流窜为止。
”[43]; 从上面的规定来看，收容遣送或强制劳动（并非法律意义上的）主要是为了解决缠访和无理取闹的问题。
然而，首都对秩序的要求并不仅仅是由动荡骚乱、违法犯罪的治安形势所决定的，而常常是由对首都形象的要求所决定的。
因为全国性的仪式活动主要在首都举行，所以，国家的形象也就首先体现在首都的形象上，而国家形象的建构和维护在新中国的制度安排中是国家进行治理的一个重要基础。
因此，虽然信访制度的设置是为了“密切联系群众”，但每逢重大节日、重大会议和外国重要领导人来访，首都更需要的是国泰民安、安居乐业、繁荣昌盛的形象，信访的重要性就相对下降了。
为此，警察、纠察、民兵甚至居委会的老太太都会被广泛动员来清理外来人口。
这个时候收容遣送的对象也就自然会被大大延伸。
[44] 从国家和信访者的斗争与互动中，我们可以说，信访制度被“驯服”了。
国家通过在实践斗争中发展起来的禁闭、收容遣送、强制劳动等配套措施驯服了它。
信访制度仍然存在，国家可以通过它“密切联系群众”，群众也可以通过它“反映问题，要求解决问题”。
但是信访行为，尤其是进京上访行为的合法性还是不可避免的模糊了。
在这个过程中，信访制度结合从斗争实践发展起来的配套措施，变得复杂成熟，成功实现了它作为权力技术装置的功能。
（二）围绕着信访的策略 在调查过程中，我们经常发现信访者不“诚实”，在信访材料中将问题夸大，或加进一些道听途说无法证实的内容，如官员腐败等，[45]这是为什么呢？因为信访反映的实际问题有的很重大，有的则很琐碎，但为了尽快使问题得到解决，夸大情况的紧迫和问题的严重性，成了一种必要的策略。
在这种策略驱动下，信访者有时还会采取一些极端的方式，以引起国家和社会的关注与重视。
但是，对于中央和上级机关来说，这样的问题太多，每个来访者都强调自身问题的严重和紧迫，但哪些问题是必须马上解决的呢？如何从中判断呢？依赖官僚体制本身注定无所作为，因为它缺乏对每个来访者核实的能力。
这时拖延就成了国家的一种策略，几乎制度化了，成了一种信息过滤机制。
同时，地方各级官员也许并不完全真心解决问题，他们把上访者当作官僚生涯的障碍；或者受地方财政能力等因素的影响，很多问题根本无法解决。
但是中央和上级又要求他们“把问题解决在基层”，并以此来衡量其政绩。
在这种问题无法解决但又不得不解决的压力下，地方官员也只有以拖延来应付。
国家机关的拖延，使得群众信访的成本大大增加，使人们的时间、精力和金钱在上访中大大消耗，很多上访者经不起这种消耗，中途退却，放弃上访；而部分人坚持下来了。
他们纠缠很长时间后，或以极端的上访行为引起了国家的注意，其问题被国家认定为严重，非解决不可。
在信访实践中，国家机关形成了一套判断事件紧急与否的标准，即“来访比信访紧急，缠访比一般上访紧急，越级上访比一般上访紧急，进京上访比省内上访紧急，集体上访比个人上访紧急”。
[46]这个标准说明了上访所受的重视程度与上访者所付出的成本基本成正比。
这意味着，上访若想得到重视，就必须经过一个痛苦的筛选过滤过程，通过几次上访就将问题解决的情况即便有，也是很偶然的。
要想问题得到重视，要么不停的缠下去，要么采取一些极端的手段，如在国家机关门口静坐、下跪、哭闹，乃至自残、自杀，[47]甚至攻击公务员，砸公务用车，揭机关的牌子等。
[48]但使用极端手段的风险和成本也是很大的，不说自残自杀的身体健康危险和砸公务用车等的犯罪风险，即便是一般的静坐哭闹，甚至去信访机关次数多了些，都可能被收容遣送、强制劳动[49]。
从某种程度上说，这些都是国家设置的功能障碍，尽管设置时是基于“首都形象”、“安定的大好局面”方面的考虑。
这些设置显然使得国家在与上访者围绕着信访所展开的斗争中处于支配地位。
在这些障碍面前，上访不可能一访就灵，但它却给解决问题留下了一线希望和曙光。
如何跨越这些障碍，让曙光落在自己身上，就成了决心上访到底的人所面临的问题。
因此，仅以语言强调问题严重或单纯花更多的时间是不够的，它需要一套策略。
只有掌握策略的人才会取得斗争的最后胜利，正在这个意义上，出现了所谓的“信访精英”、“上访能人”[50]。
他们有见识，有魄力，尤其在集体上访中，能看到农民的共同利益所在，将这种分散的共同利益变成组织化的表达，因此很容易被推举为“上访代表”。
“上访能人”懂得用策略与国家曲回斗争，这些斗争策略可以分为两类：第一，信访时掌握合法与非法的界限。
精明的上访人会用一切合法或半合法的手段，如以法律政策为后盾进行纠缠，不停的找官员反映或说理，要求解决自己的问题，直到官员厌烦，无可奈何地解决问题，但他们决不会采取国家明确反对的非法手段。
再比如“风声紧我回家，风声松我进京”的游击战术的运用。
第二，尽力争夺话语上的合法性。
如几乎所有的信访人都会在信访材料末尾写上“中国共产党是英明伟大的党”，“希望你们按照江主席的‘三个代表’办事”之类的话语。
这些看起来与信访内容毫不相干的话语，构成了信访者对自身行动的合法性证明，信访者通过将个人事件与共产党的意识形态联系起来，证明自己并非无理取闹，将信访事件纳入了一个宏伟叙事中。
有些上访人甚至在采取非法行为时也要尽力建构话语合法性，如冲击国家机关的上访者可能会抬着毛泽东的画像进行。
从某种程度上讲，这些方法是“弱者的武器”。
（三）信访的动力：在制度与意识之间 被驯服后的信访制度模糊了信访行为的合法性，其相关配套措施给信访者带来了很大的威胁和痛苦。
但为什么这些威胁和痛苦只是促进了人们对策略的运用，而不足以平息缠讼的浪潮，不足以阻拦人们信访的决心呢？上述的信访制度给人们留下的博弈空间是个重要因素。
信访给人们留下了非程序性交涉的空间，以精明妥当的方式坚持到最后，总会引起高层对问题的重视，因此一切在上访途中的“遭罪”才会有最终的意义。
希望不在于所有信访的问题都会被解决，而在于问题被解决的那线曙光上。
正是这线曙光，使得围绕着信访进行的斗争，以及斗争中使用的策略，具有了意义。
另外一个坚定人们信访、缠讼决心的因素，也许存在于人们的意识层面。
当然，只有当意识与制度构成互动后，意识才能构成信访和缠讼的动力。
体现在信访中，一物两面“青天意识”和“臣民意识”不可忽视。
在接受访问时，信访群众感叹最多是现在清官难找，他们常说“中央是好的，下面的把经念歪了，县里的官员要查起来十之***非贪即贿”。
应星在调查中将下层民众心中的国家形象归纳为：“闪着神奇光辉的党中央+损公肥私的多数地方贪官+为民做主的少数清官”。
[51]曹锦清在河南调查时得出了类似结论。
[52]我们访问的很多缠讼当事人也表达了类似看法，某法院干部也说：“如今，缠讼的人总觉得上面才有青天，下面都在胡闹，因此就跑到省里、北京上访去了。
” 在传统中国民众的眼中，清官是可亲的，但他们却总在遥远的地方，只有上访才能找到的地方，抽象地存在于人们的生活当中；而身边更多的是贪官污吏，是具体的存在。
这种“抽象的清官，具体的贪官”与法定权利和习惯权利在传统社会中的不同运用相对应。
[53];“法定权利”体现的是帝王的利益，它用普遍法律的神圣光环加以装点，显示出凛然不可侵犯的样子；而“习惯权利”体现的是官吏阶层的利益，它总是企图在帝制法定利益之外追求超额的剥削，而皇权的威严不足以遏止他们这种利益欲望，[54]这也是皇权依靠官僚体制维持统治所付出的代价。
结果贪污就变成了官吏的生活方式，象海瑞那样的清官在帝制时代不过是一个“古怪的模范官僚”。
[55]这样，普通民众建立在“法定权利”基础之上的正义观，就成了指责贪官污吏的话语基础。
普通民众用这种“清官/贪官”划分方法去看待新中国的国家权力时，图景与传统的“皇帝——清官——贪官”有很多神似之处：同样是为最高层的光环所笼罩，同样是贪官遍地、恶吏横生，也同样在百折不挠地寻找“青天”。
正在这个意义上，虽然新中国的信访制度与传统中国的京控制度没有任何血统关系，却在功能上具有某种相似性和替代性。
有所区别的是，现代社会的社会动员使得下层民众可以利用各种策略，借助国家政策法令，借助权力之光的反射去寻觅光明正大的清官形象。
信访制度就是这样一个可资利用的国家政策资源，缠讼实质上就是当事人在诉讼中对信访制度资源的利用。
在“青天意识”的另一面，中国下层民众存在一种“臣民意识”：既惧怕权力，又有亲近权力的欲望。
[56]这种“臣民意识”使得人们处于一种矛盾的心理之中：因为惧怕权力而远离权力所以远离权力的工具法律；但同时又因为别人畏惧权力，只有用权力才能威慑别人，因而亲近权力以规避法律，同时壮大自己的力量以胜过别人的力量。
四、信访、缠讼与法律转型 在新中国的信访中，上访针对的是行政还是司法，当事人是上访还是缠讼，是无法区分的，这种区分也是没有必要的，这取决于新中国行政与司法不分的传统。
在中国的帝制传统中，皇帝既是官僚行政的总头目，也是一切法律之源，各级地方官也是既掌管税收等行政事务，又掌管司法事务。
自晚清修律以来，行政和司法才从形式上实现分离。
新中国创立的人民代表大会制度将司法和行政在体制上的区分沿袭下来了，但这种区分仅仅是功能性的。
在整个国家体制中，司法只是高度集权的国家机器的一个组成部分，法律运作的逻辑所服膺的是党政权力运作的逻辑。
这种逻辑在改革开放以来，尤其是90年代末以来有所减弱，但依然不可小觑。
至今，中国民众遭遇利益的争端、感受不公的侵袭时，很少会想到运用法律的武器，而实际中法律也往往威力孱弱；他们习惯诉诸的是为民做主的党政官员，而党政官员的批示和关注也往往有效。
因此，到各级党政机关“找青天”、“讨说法”的上访作为特殊的法律实践（实际上是一种反法律实践）形式，得到广泛的运用；而到法院或者检察院上访，反而只是附带的了。
信访制度出现于新中国法律传统，是新中国法律制度合法化中的一个环节，有着深厚的社会基础和意识形态基础，但其存在往往以抑制法律的自主性为代价。
因为它敞开大门向民众提供了一种在法律系统外部解决问题的途径，同时它为党政、行政对司法活动的干预提供了制度化空间和正当渠道。
而且，由于司法状况不如人意，国家、社会、下层百姓几乎一致认为对它进行体制性的“约束”是必要的，因此，信访制度的重要性不断被强调。
这就形成了一个恶性循环的怪圈：一方面，通过比法律中“上诉”更广泛，更有“玄机”的制度性安排，法律正义的目标可以部分地得到实现；但另一方面，这一过程恰好是以牺牲法律的自主性和现代法律赖以取得合法性基础的程序性价值为代价的。
近年来，司法独立问题被提上了日程，国家已经着手从很多方面进行改革，努力改善司法机关的地位，加强其独立地位，越来越多的问题被当作法律问题而不是行政问题解决。
民众也逐渐意识到，有些问题不再是行政机关和工作单位所能解决的了，而是一个法律问题。
正如学者所说，在社会转型时期，旧的经济结构、经济体制受到强烈冲击的情况下，原有的许多纠纷处理机关已经无法适应新的形式，从而使法院不得不更多的承担处理纠纷解决问题的责任。
司法机关解决问题的方式主要是判决与执行判决，因此解决问题最有作为的办法就是提起诉讼或对已经判决的案件提起再审。
[58]但不可能所有的再审要求都很顺利得到满足，一旦群众不停的以信访的形式要求重新启动审判程序，这就是缠讼了。
信访具有模糊的合法性，正是这种模糊的合法性使得缠讼人通过信访重新启动诉讼程序成为可能，也正是它给了缠讼者“缠”的动力和制度空间。
缠讼是当代政治和法律转型的新时期，生长于过去土壤的信访制度以及这种制度背后的权力技术装置的产物。
政治体制和法律已经实现一定程度的转型，但是下层民众的意识不可能快速转变，而过去的那种可以利用的信访制度依然没有被社会转型的目标法律体制所完全放弃。
当拥有传统“青天意识”和“臣民意识”的人，按照惯性运用新中国以来有效，今天依然有效的信访制度，试图向转型时期的法律体制寻求保护时，缠讼几乎是不可避免的了。
高见泽磨研究认为，无论是传统中国的固有法还是毛泽东时代的新中国的法律，其审判风格都是“说理—心服”型的；[59]而自上世纪八十年代以来，我国司法改革的目标是要建立起“判决—执行”的审判模式。
由于原来适合“说理—心服”型审判方式的社会环境出现了深刻变化，出现了要求建立“判决—执行”型审判模式的要求，我国司法改革也正循着这一要求进行。
但是，社会变化在空间、时间和构成要素等多方面发展并不平衡，这导致了适合不同诉讼模式的条件同时并存，从而构成了审判模式必须同时面对种种互相矛盾要求的不安定局面，这给整个诉讼体制带来了紧张。
当生活在前一时空下的当事人无法“心服”时，而司法机关按照转型后的目标司法体制进行“说理”，坚持要按照判决“执行”便困难重重，无休止的纠缠也在所难免。
如果不能在短时间内改变整个诉讼环境，看来就只有两种办法缓解缠讼的压力了，一是积极对缠讼者做说服疏通工作，让当事人心服口服；二是在诉讼前进行风险告知，不给缠讼者留下口实。
这也是当下各司法机关采取的办法。
但这些办法既不能改变内生于新中国法律传统中的司法制度与信访制度紧张，也无法一时消除信访制度给人们心理投下的阴影，更不能消除信访制度给人们带来的博弈空间。
然而，正如苏力所说，“一种制度得以长期且普遍地坚持，必定有其存在的理由，即具有语境化的合理性；因此首先应当得到后来者或外来者的尊重和理解。
”[60]正在这个意义上，我们必须对信访制度给予“同情的理解”。
在新中国历史上以至今天，信访制度确实为受冤屈和不公对待的下层民众提供了一个申诉渠道，为国家消解社会矛盾提供了一个制度渠道。
但是，同情未必能够同意。
信访制度能够在政法不分、相互配合的新中国法律传统中运作并有其合理性，却无法在法律转型的今天有效运作。
它与作为法律转型目标的现代法制所要求的政法分离、司法独立、程序正义等理念格格不入，导致了缠讼，导致了行政对司法的制度化干预。
当然，我决非主张立即废除信访制度，在社会结构尚未转变的情况下，依照一个“先进”的理念和良好愿望，废除信访制度，势必带来更多的问题。