“网格化管理、组团式服务”模式的现实困境与深化路径
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[摘 要]近年来，“网格化管理、组团式服务”模式在国内的影响辐射力不断增强，然而作为原创地的舟山却遭遇诸多困境。这其中既有党委政府重视不够、团队成员作风不实、能力素质跟不上等主观因素，也有群众价值多元、需求多样、群众工作难度增加及制度缺陷等客观原因。唯有明晰网格团队的性质定位，厘清政府、市场、社会三者之间的关系，并与公民的社会的培育相对接，才能在基层治理中发挥更大的作用。
[中图分类号]D63—31 [文献标识码]A[文章编号]2096—1243（2016）04—0011—10。
近些年来“网格化管理、组团式服务”模式，在国内一些省市被不断复制与推广，影响辐射力大大增强。事实证明，“网格化管理、组团式服务”不仅是新形势下执行群众路线的有效载体，也是转型时期基层治理模式的创新，代表了服务型政府建设的发展方向。但这项工作仍处于探索阶段，面临诸多困境，急需深化完善。从2015年4月上旬开始，我们通过随访座谈、问卷调查、资料梳理，基本摸清了“网格化管理、组团式服务”工作的现状。
近年来，浙江省舟山市紧紧围绕新区建设大局，推动“网格化管理、组团式服务”工作向纵深发展。总体而言，“网格化管理、组团式服务”工作保持常态化运作，群众评价尚处于较好层面，在问卷“您对当前‘网格化管理，组团式服务’工作成效的总体评价”一栏中，其中网格群众认为很好、较好的占了74.7%（见表1）。
在“网格化管理、组团式服务”工作模式是否需要一栏，团队成员认为“很需要，需要”的占81%，这说明群众与网格团队成员对网格化工作总体还是认可的（见图1）。
一些乡镇还在原有基础上积极创新，新亮点、新经验时有出现。岱山东沙民情工单制、普陀东港网格自治、定海魅力网格活动等，为深化“网格管理服务”进行了积极探索。但调研中我们也发现，基层党委政府对“网格化管理服务”工作投入明显下滑，群众满意度下降。在个别乡镇，“网格化管理、组团式服务”成为“鸡肋”，形同摆设，一些干部群众产生“网格化工作是否不搞了”的疑惑。从调研情况看，“网格化管理、组团式服务”工作确实面临诸多困境，主要体现在以下几个方面。
（一）政府、社会、市场三者边界不清。
实践中，对网格团队的职能没有明确界定，“有困难找网格”，网格团队变相成了无所不包的“万能团队”。在网格成员问卷“您认为目前网格团队的服务”一栏，排列前三项的是“包揽了基层全部服务”“导致群众依赖心理、培养懒汉”“政府、社会组织、市场边界没有理顺”， 分别占43.6%、35.9%、32.7%（见图2），这基本反映了当前网格团队大包大揽的现实，网格服务使基层工作压力大增。比如“灯坏了”“水表破了”，找网格成员，甚至要求网格队员“帮讨欠债”，出现“越走访问题越多，越走访问题越难解决”的现象。而很多问题最终还是落到社区、村级层面解决，造成基层人手不够，配套资金跟不上。在调研中，多数团队成员认为，现在“大事小事全部包揽，群众依赖心理增强，社会责任缺失”，“老百姓都成了‘养殖货’，一切靠政府‘喂养’，难以持久”。
（二）群众参与度不高。
从调研情况看，一方面群众参与热情不高。多数群众对网格工作还是持怀疑观望态度，被动接受服务的多；另一方面，基层政府人力、物力投入不足，网格工作与以前相比，无论是载体创新，还是管理服务力度，都明显减弱。网格成员很难保证定期入户走访、第一时间提供服务，团队难以发挥应有作用。一些干部群众认为网格工作又是 “走过场”“一阵风”，调查显示，群众对“网格化管理服务”工作的满意度评价，从2011年群众满意率94%下降到2015年的74%左右，下滑趋势明显。
（三）团队人员配置有待优化。
团队组建看似比较合理，实质问题很多，主要表现在三个方面：一是团队成员组合急待优化。乡镇街道干部、村社干部、医生、教师、民警、城管等组合，统一走访成本很高，容易造成资源浪费，事实上也确有一些只挂名不起作用的成员。最终走访大都落在社区、村干部的身上，团队走访基本是村社干部走访。二是团队组建排挤了其他有生力量。团队组建在很大程度上排挤了其他党员、积极分子的参与，人为地把团队与群众变成了服务与“被服务”的关系，挫伤了部分党员群众的积极性。三是团队整体质量有待提升。团队总体能力不足，成员素质参差不齐。经常性的学习、培训不到位，管理思想、服务理念滞后，服务效果受影响。
（四）走访工作针对性不强。
严格意义上讲，对渔农村网格团队每年走访4次、城市一年两次的规定，约有半数团队都没做到，多数是以村社干部个别走访替代集体走访，或是走马观花，没能很好地进行沟通交流，达不到预期效果。在网格群众问卷“去年网格团队成员到您家走访次数”一栏，认为走访“4次及以上”的占53.7%（见表2）。
走访问题比较突出。一是走访实效性、灵活性有待加强。调查中，大家普遍认为走访重点不突出，灵活性不够，多数是为完成考核任务而去，自觉自愿的不多。如在走访中，一些团队成员很少能联络感情，交上朋友，甚至连话都不愿多说。对弱势群体走访，应灵活变通，不能只限一年4次。在问卷“您对网格团队走访的效果评价”一栏，认为“很好，能解决多数实际问题占16.8%”、“比较好，能解决一些问题占46.8%”（见图3）。虽然“很好与较好”占63.6%，但与前两年数据相比有明显下滑。二是门难进现象增多。一些乡镇为方便上门，常让团队送纪念品，搞些小恩小惠，一旦不发纪念品，老百姓就有意见，甚至出现门难进现象。有乡镇干部感慨，“我们镇发一次纪念品就得20多万，老百姓还嫌纪念品不上档次”。现在上门发纪念品已经成为老百姓的习惯心理。而城市居民多数不希望别人打扰，门难进现象更加突出。三是“民情日记”形式化比较严重。团队成员对民情日记看法很多，存在记流水账、完成任务现象，领导点评也流于形式。一些社区（村）专门由文书代写“民情日记”，如果团队没走访则由他们编造内容，应付上级检查。
（五）问题解决机制不健全。
问题处理机制看似完美，网格走访、民情收集、民情分析、民情恳谈、部门协同、意见反馈，流程很规范，但在实际操作中却常常梗阻。在“您认为目前‘网格化管理、组团式服务’主要问题一栏”，认为“解决问题机制不完善”的占64.1%，相关部门不配合的占43.2%，明显高于其他选项（见图4）。
具体表现为：一是网格团队解决问题的资源不足。网格成员普遍认为，由于人力、物力、财力所限，一些历史遗留下来的“疑难杂症”难以化解，如涉及市政规划、宅基地审批、环境保护等问题，确非网格力量所能解决，但久拖不决，群众就有意见。二是职能部门融入明显不够。很多难题都涉及乡镇与县区职能部门的协同，但因联动机制缺乏，问题解决的成本很高。在问卷“您认为县区职能部门推动‘网格化管理、组团式服务’工作”情况一栏，认为“很好和较好”的只占49.1%，一般的占43.2%，差的占7.8%。三是问题处理反馈机制不畅。虽然对问题处理反馈有明确规定，但涉及难解决的问题或解决不了的问题，团队常常不愿反馈或怕反馈，反馈机制缺失。四是网格平台问题传导处理作用下降。网格平台已从最初的问题处理平台几近变为通知平台，一些乡镇因担心群众反映的问题上传而得不到及时解决，考核就会被扣分，往往通过私下途径传递，导致平台的问题处理功能基本丧失。五是责任追究不力。走访中发现的问题，能及时解决的，或通过团队努力能解决的，没有及时解决，对这种现象缺少责任追究，使“网格化管理服务工作”成为可做可不做的软任务，导致问题解决难，团队公信力下降。
（六）考核方式有失偏颇。
前几年对网格团队的考核突出知晓率、满意度，委托权威性的第三方考核，看似公正，其实也存在偏漏，考核结果很难做到客观公正。一是电话考核有偏差。受电信诈骗等影响，大家普遍不愿接听陌生人电话，还有一些渔农民不会讲普通话，调研方听不明白，效果不理想。二是满意度调查不公正。从考核结果看，开发推进力度大、拆迁任务重的区域，网格考核分数明显偏低；财力雄厚的乡镇街道，活动经费充足，送的纪念品价高质优，满意度就高。三是对职能部门考核不全面。目前仅考核乡镇，不考核县区职能部门。由于职能部门不考核，影响协同问题的解决。四是考核方式成本高。总体而言，考核人力、物力、财力投入多而效果有限，如何以小的投入取得大的效果还需动脑筋。
出现上述问题，既有主观原因，也有客观原因。归结起来主要有以下几个方面。
这是群众满意度下降的重要因素。从主观上看，部分团队成员素质不高，责任心不强，团队合力作用发挥不够。如有些团队纯粹为应付上级检查而走访，多数团队对“老大难”问题能避则避，能推则推，最终不了了之；一些成员官僚主义作风依然存在，与群众交流居高临下，喜欢命令式说教，很难赢得群众信任；一些成员缺少说服、教育、引导群众的耐心，缺乏与群众交流沟通的技巧，常常是心有余而力不足。从客观上看，一些群众主体意识增强，需求层次提高，更加注重自我价值的实现，这种“嗟来之食”，单向度的“被”服务，反而让其自尊心受辱，对这些群众而言，双向或多向的互动服务更能满足自尊需要。
（二）激励机制不到位，财力支撑不足，部门协同不够。
从调查情况看，一是考核机制不完善，主要表现在对工作的付出明显大于物质、精神上的收益，如每年网格走访服务与1000—3000元的津贴并不对等。网格团队成员不是无偿奉献的志愿者，没有激励势必懈怠。此外在考评上，还存在明显的不公现象，多数流于平均主义，没能拉开差距、体现奖优罚劣。二是政府财政投入捉襟见肘，事权与财权不对等，很多事项都要在网格得到落实，社区村由此产生很多费用，如解决问题、满足群众需求需资金配套；团队走访、奖励需资金配套；设备维护、人员培训、活动经费等都需经费。配套资金跟不上，会严重影响问题的解决。三是部门协同梗阻导致问题解决难。有些问题需要乡镇街道与上级职能部门配合解决，但这种机制还不完善，常常因梗阻而得不到解决。长此以往成员容易产生厌倦心理，影响团队积极性。
现实中舆论导向与网格作用存在明显的落差，舆论媒体报喜不报忧，把“网格化管理、组团式服务”的作用片面夸大，吊高了群众的胃口，导致群众期望值过高，一旦问题解决不了，骂天骂地骂网格。一些基层政府存在虚报浮夸现象，只要与工作相关，都打上“网格”印记。在走访中，有超过一半的调查对象认为网格工作成效有被放大的现象，并非名至实归。网格作用的“万能”与现实中的落差，增加了群众的反感。
（四）基层资源没有充分利用，基层治理主体作用没有充分发挥。
从调研情况看，网格资源没有充分利用，一些参与主体的积极性没有调动，尤其是一些社会精英分子与民间组织的资源，作用没有很好发挥，这是“网格管理服务”缺乏活力的重要原因。“从社会自身的组织化的程度来看，网格化管理似乎并没有从根本上解决社区自治的问题。网格化管理所形成的新的组织形式主要还是依赖于自上而下的管理权的下沉，而不是自发性的社会行为，缺少自组织的‘治理网络’的形成。”[1]。
此外，在流程设计上，很多流程看似很规正，但可操作性不是很强，如社区一月一次、乡镇二月一次、县区一季度一次的民情恳谈会，具体执行起来很难做到。多数都没能按规定执行，其原因除制度没很好落实外，制度设计本身也有问题。一般小问题团队都能及时解决，新问题不多，要恳谈的都是些难啃的老问题，短期解决不了，大家都不愿谈。可见，恳谈会的安排也应灵活变通。
基于上述问题分析，深化完善的思路是：在管理服务理念上，要从政府单向管理服务为主向政府主导、社会协同、群众参与的多元治理发展，从满足群众的物质需求向满足精神需求、实现自我价值提升，从解决具体的民生问题向协商民主、创造和谐、谋求发展提升。在团队组建方式上，以人员配置最优化、资源利用最大化为着力点，实行多元开放式组团，充分利用网格现有资源，调动各方的积极性，提高基层群众的参与度，实现管理服务主体多元。在管理服务效能上，以问题为导向，以提高走访与解决问题效率为重点，推进民情工单为抓手，注重流程再造，强化责任落实，推动成本节约，实现管理服务效能最大化。在管理服务动力机制上，以完善考核激励机制为重心，以政府财力支持为支撑，建立健全有效的团队考核奖惩体系，扎实推进“网格化管理服务”规范化发展，常态化运作。
（一）打造优质服务团队：推进开放组团，优化团队结构，提升团队能力。
应从以下三个维度打造优质服务团队。一是现有“网格团队”的再优化。团队成员不宜过窄，否则抱团的合力作用有限，也不宜过泛，以免人力、物力的浪费。总体而言，4～6人较合理，在原有团队基础上进行优化，剔除教师、医生等作用不明显的成员，编入专业服务团队。从实际需求出发，给网格团队输入新鲜血液，突出群众最需要的服务，使人员配置更精干、更高效。二是有序推进开放组团。实行开放组团，鼓励社会各界为网格提供灵活多样的团队，把各个网块人力、物力资源进行有机整合，合理调配，提供更多元、更专业的服务。形成走访服务团队、专业服务团队、特色服务团队，积极开展社会复合服务，实现资源利用最大化、治理主体多元化、服务效果最优化。三是加大团队能力素质培训。相关部门要组织开展针对性培训，在时间、课程、师资、经费上做到四落实，提高成员的群众工作能力。
（二）提供团队服务清单：进一步明晰政府、社会、市场服务领域。
为网格团队制定相对规范的服务清单，明确服务范围，并严格按照清单范围提供服务，进一步厘清政府、社会、市场服务的界限。做到张弛有度，凡市场主体能发挥作用的，政府就应放手，而在市场机制失灵的领域，团队服务则应及时补位。尽可能发挥民间组织在利益表达、政策参与、社会服务等方面的作用。三者之间朝着既相互制约又弹性互动的方向发展。如东沙镇根据居民需求，将家政服务剥离出来，交由第三方“家政服务公司”承担。团队提供帮助电话，由家政公司与居民协商进行有偿服务。通过建立像“81890”这样的公共服务平台，涉及公共服务的问题就交予相关职能部门，涉及市场化服务的就交与市场。
（三）提高走访服务效能：坚持重点与普遍走访相结合，丰富走访内容，提高走访效率。
走访作为一项基本制度，必须坚持在普遍走访的基础上，突出重点走访。一要突出走访重点。突出困难群体、弱势群体、矛盾多发群体、利益纠纷群体等。重点走访应打破一年四次的局限，保持经常性走访，并及时做好教育与引导工作。二要丰富走访内容。走访前，要分析网格群众所思、所想、所盼，精心准备走访服务内容，熟知相关的政策法规，不打无准备之仗。三要强化宣传教育功能。不仅要放下身段倾听民意，还要强化宣传教育，使党的路线方针政策、党委政府的中心工作深入人心、家喻户晓。四是提高走访效率。要提高走访成本意识，列出走访重点，把好走访时间节点，实行统分结合，包干走访，提高走访的实效性。
（四）注重网格文化建设：丰富网格活动，培育网格文化，增强网格凝聚力。
要增强网格的吸引力和凝聚力，必须做好以下各项工作。一是丰富网格活动。通过定期组织开展文化娱乐、休闲健身、艺术培训等网格活动，调动网格群众的参与积极性。如举办“魅力网格卡拉OK”“网格人才比武”“网格文化艺术节”“网格体育运动会”等文化活动，激发群众的参与热情。二是培育文化辅导员队伍。精心培育网格文化辅导员，形成一支以业余骨干为主、专业人员为辅的网格文化辅导员队伍，引领带动网格文化建设。三是培育壮大网格文化组织。积极组建网格文化服务团队，吸纳群众积极参与各类文化组织，在活动中拉近群众距离，增强认同感和归属感。
（五）加强网格自治管理：完善群众参与制度，提升自我管理、自我服务、自我发展能力。
通过加强网格自治管理，促进公民社会发育。一是要积极培育各类社会组织。坚持把加强网格自治管理作为创新社会管理的有益探索，重点培育公益性社会组织、志愿者协会、民间调解组织等，逐步带动培育一批符合群众生产生活需求的网格自治组织。积极发挥自治组织的作用，把更多公共服务下沉到网格。二要完善群众参与机制。积极培养公民意识，培植公民精神，提升群众自我管理、自我服务、自我发展的能力。把党委领导、政府主导、公众参与有机结合起来[2]，发挥群众参与社会管理的基础作用，鼓励引导各类组织敞开大门，吸纳群众参与，不断壮大组织力量，逐步解决群众参与积极性不高、自治能力不强的问题。
（六）强化问题解决机制：整合多方资源，兼顾各方利益，有效破解老大难问题。
网格化管理服务的关键是解决问题，为此，一要强化部门协同、整合各方资源。打破部门间相互分割、各自为政的局面，由乡镇街道牵头，建立乡镇街道与职能部门“联合问题会诊制”，定期对群众反映的问题进行诊断，开出问题药方，强化责任落实与追究，以改变目前部门融入难问题。二要以“民情工单”为抓手，强化问题解决。积极推进民情工单制的实施，以书面形式开出承诺工单，事项办结后由群众评价打分，并将打分情况公示上墙。通过“民情点单→民情派单→民情亮单→民情核单”四个环节，让群众全程监督问责，促成团队为民服务职责的落实。三要建立专项问题研究团队。对一些“老大难”问题，必须加大投入，抽调专业人员，建立专家研究团队，一项一项攻关，一步一步破解，如农村居民造房宅基地审批问题，难度很大，但只要功夫到家，应该也能妥善化解。
（七）完善考核激励方式：健全行之有效的评价体系，推进常态化运作可持续发展。
为避免“人走政息”情况的发生，应从制度上规范，以制度管人管事。一是完善考核激励方式。特别是完善绩效考核机制和行政问责机制，从制度层面来激励党员干部更自觉、更主动地参与网格化工作。就现状看，特别要完善考评方式，严格执行考评制度，改变目前团队没有压力、制度形同虚设的局面。相关部门必须定期对网格工作作出评估，如年中小评、年末大评，经常性的抽评、测评，促其常态化运作，发挥考评的导向激励作用。二是及时按规定进行奖惩。对在物质奖励、任用提拔、不作为惩戒等方面设置的一些刚性指标，及时予以兑现，通过定期开展网格成员星级评选，适度拉开网格工作人员的差距，增强荣誉感和责任感，解决目前“网格化工作”可有可无、考核过于粗放、区分度不明显等问题。三是强化网格责任追究。对因没有认真履行“网格化管理服务” 职责，造成工作贻误、导致严重后果的团队和责任人，要及时问责，敢动真格，以维护制度的权威性和严肃性。
“网格化管理、组团式服务” 模式作为一种新生事物，还需要总结提炼和深化完善，这里就理论和实践中的几个重要问题，作进一步的探讨。
“网格化管理服务”理念与西方国家倡导的“无缝隙政府”的核心理念具有一致性。“无缝隙政府”理论主张以顾客为导向，打破官僚机构部门分割、职能重叠或缺位的状况，以无缝隙的运作方式向公众提供快捷和优质的公共产品和服务[3]，真正实现“为民众服务”的要求，这与“网格化管理、组团式服务”理念本质上是一致的。
第一，“网格化管理、组团式服务”模式理论上的价值。从理论上看，“网格化管理、组团式服务”至少拥有以下价值：一是网格结构体系实现了政府组织架构的“纵向到底”与“横向到边”，将政府机构的触角延伸到最基层，为政府全方位无缝隙服务搭建了平台、提供了可能。二是服务流程再造打通了在层级、职能和部门之间的联系，最大程度地实现了扁平化的组织结构，使基本公共服务沉到基层社区村落，为满足群众个性化需求创造了条件。三是网格信息平台为网格管理服务的运作提供了有力的支撑，为精细化管理提供了基础。四是机关干部下沉到网格服务，密切了党群干群关系，更好地体现了践行群众路线的要求。
第二，“网格化管理、组团式服务”模式的实际效用。经过6年多的实践，“网格化管理、组团式服务”工作取得了明显成效，得到了群众好评，也得到了专家学者的肯定。但综合考量，其实际价值似乎并没有达到理论上的预期，实际效用与理论价值还有较大距离。这主要表现在三方面：一是网格触角虽延伸到末端，但常因团队资源配置难以优化，出现梗阻现象，管理服务很难达到精细化、个性化的程度。二是一些老大难问题被提上议事日程，长期悬而不决，使得政府在某些领域的公信力比以前更低。三是一些网格成员对网格工作认识不到位，处于上层压力下的被动服务，一旦上层压力减少，势必恢复到原点，产生“一阵风”现象。此外，原有通过村社干部向上传达、反馈问题的机制多数也是通的，只是精细化程度不同而已。如此比对，我们不难理解实际效用与理论上的差距。但即便如此，它仍不失为基层社会治理的创新[4]。
（二）如何把握“网格化管理、组团式服务”工作与公民社会的关系。
网格化管理的目的不在于强化政府的力量，而在于使政府以更加有效的方式向社会和公众提供他们所需要的服务，并使政府的运作更有效率。因此，网格化管理服务还需要同市场化结合在一起，不断提高和扩大基层的自治管理，变政府管理为主为自我管理为主，这应是今后努力的方向。“网格化管理服务”工作与公民社会建设存在的冲突，主要是由于长期的历史因袭与现行体制原因造成的。当前，公众自我管理的能力相对较弱，基层很大程度上依托政府的强势管理，而这又会制约群众自我管理能力的成长。这就需要政府更加自觉地去培育公民的自我管理意识与能力，否则公民社会就难以成熟。政府在重视网格团队管理服务的同时，应着力培育各类社会自治组织，积极引导、组织社会力量和社区居民共同参与社区管理。只要衔接得好，“网格化管理服务”就有助于公民社会的发育。
参考文献：
[1]胡重明.再组织化与中国社会管理创新——以浙江舟山“网格化管理、组团式服务”为例[J].公共管理学报，2013，（1）：69.
[2]罗恺.毕节市社区网格化社会管理服务的探索与创新[J].华章，2012，（8）：20.
[3]竺乾威.公共服务的流程再造： 从“无缝隙政府”到“网格化管理”[J].公共行政评论，2012，（2）：19.
[4]吴锦良.网格化治理：我国基层社会管理的全面创新——舟山市“网格化管理、组团式服务”调查[R].决策参阅，2009，（37）.