居委会干部是什么干部?

阳春三月,大地回春,各项工作也开始进入新的日程,有了新的动作,编辑部接到的各种情况反映也日渐增多起来。细分案头各位同仁转给笔者的形形色色个案,发现各地来函和来电反映的问题,大多集中在街道(镇)与社区居委会的矛盾上,如对居委会财产的处置,街道所属的物业公司与居委会争权夺利,街道随意向居委会摊派工作任务等等,其中尤以街道(镇)自主撤换、调动居委会干部的情况最为突出。

情况虽是新情况,问题却是老问题。应该说,近几年来,随着社区建设的逐步深入,城市居委会工作逐渐走上规范化、法制化轨道,各地基层政府的法律意识和社区居委会成员的维权意识日渐增强,随意撤换、调动居委会干部的状况已经大为改观。可为什么各地的问题反映不见减少倒是愈来愈多呢?

十届全国人大期间,要完成城市居委会组织法的修订。为了给各地向我们反映情况的读者一个回答,为了弄清楚基层政府明知随意撤换、调动居委会干部不合居委会组织法却硬要为之的原因,为了给相关机构的立法调研提供一些参考素材,我们决定,从众多情况反映中,选取3个带有典型意义的个案,进行采访调查。

叙述中,我们沿用了“居委会干部”这个称呼,但我们要弄清楚的恰恰是:这个“干部”到底是什么干部

个案1:限期报到没商量的街道干部

事件梗概 今年3月23日,福州市仓山区对湖街道办事处以街办文件的形式给社区居委会下发了一份通知,《通知》以“为了加大街道经济与安全生产工作力度”为由,要求该街道所属师大、长安、程厝、湖岭4个社区居委会的5位同志“于2004年3月24日到街道行政办报到,并把所分管工作移交完毕。”。

调查经过 来函除了反映这一通知的情况,还谈到不久前街道给年龄在50岁以上的社区居委会正、副主任办理了“退休”手续,新招进的人员也没有按相关程序办。我们决定重点调查与《通知》相关的情况。

由于来函没有署名,我们直接与该街道办事处办公室进行联系,办公室的同志请具体负责此项工作的一位女同志听电话,该女士建议我们找街道领导谈。由于一时找不到街道领导,又没有反映情况者的联系方式,我们向福建省民政厅请求协助调查。

福建省民政厅4月6日收到我们转过去的材料后十分重视,分管领导鄢一忠副厅长当即作出批示。4月7日上午,省厅办公室、基层政权处和福州市社区办的同志组成联合调查组,前往对湖街道及相关社区进行实地调查,与街道办事处主任和5位被限期报到的居委会干部进行了交谈。以下是来自福建省民政厅的调查反馈。

情况写真 对湖街道办事处地处城乡结合部,辖区内有多所大中专院校,外来务工人员多,人员结构较为复杂,社会治安是街道的重点工作。今年2月,仓山区委、区政府在对湖街道调研时,对学生街治安问题做出整改指示。街道办事处决定从社区、劳动站抽调部分人员作为安全员加强治安管理。2月25日,经街道党政联席会研究,决定抽调社区干部参加街道安全检查,被抽调人员一切福利待遇均由原所在社区居委会承担。3月23日,街道办事处发出仓山办[2004]10号通知,点名要求4个社区的5位同志于3月24日到街道办事处报到,并把所分管工作移交完毕。

在对双方的调查中,被抽调的5位同志认为,社区居委会作为群众自治组织享有自治权,居委会成员是社区成员代表大会选举产生的,街道办事处不能以各种借口随意抽调,否则,必将造成居委会主任脱离群众,无法完成自己的本职工作,对自己以后的选举亦将产生不利影响。5位同志表示,作为社区居委会成员,对于街道办事处的中心任务愿意配合,对于自己的本职工作,加班加点也要完成好,但不能移交出去。因此目前她们已报到,但尚未移交工作

街道办事处强调,抽调决定是经过街道党政联席会集体研究确定的。一来本辖区社会治安形势严峻,需要抽调部分人员集中加强管理;二来街道当前正面临大面积拆迁,有的社区拆迁达80—90%,街道办事处编制只有10人,工作量很大。考虑到被拆迁的居委会日常事务锐减,因此,街道办事处可以统一抽调人员做好中心工作

经过深入了解,调查组在与对湖街道办事处同志座谈时强调,社区居委会的根本性质是党领导下的群众自治组织,有义务协助各级党委、政府开展工作;同时,各级地方党委、政府应当充分尊重居委会的民主自治权利,依法指导所辖的社区居委会开展各项工作。因此,调查组明确指出,对湖街道办事处要求居委会成员移交工作是不妥当的,应当予以停止,而且,为保障社区居委会成员正常履行自治职责,抽调时应当规定适当的期限。街道办事处社区居委会工作中应加强沟通,互相支持。对此,对湖街道办事处已经(口头)表示接受。此外,调查组还明确指出,法律没有对社区居委会干部的年龄做出限制,不应对他们实行一刀切,在选举时应充分尊重社区成员的意愿。

记者点评 从反馈情况看,社区居委会干部的素质和觉悟不可谓不高。他们懂得用国家法律来捍卫自己的权利,同时他们也体谅街道的难处,愿意配合街道的中心工作;作为居民选出来的“居官”,他们在配合街道中心工作的同时,还要坚守自己本来的岗位,加班加点地完成各项为居民服务的任务。然而,这种一身二任的角色,也太难为他们了!

街道看来,既然任务重,人手紧,由街道党政联席会议决定抽调几位居委会成员加强中心工作没有什么不可以的。而问题恰恰出在“党政联席会议决定”调你没商量。如果街道居委会组织和居民群众有商量,工作起来是不是更顺一些,矛盾更少一些?要借走人家的主任、副主任,开个居民协商会议,听听居委会和当事人的意见,并不是难事。可是,需要时间、人手和精力的代价。区里的治安整改要求要及时贯彻,一个一个居委会去开会征求意见,当然不如一纸公文来得方便快捷。

个案2:年过五十“一刀切”的乡镇干部

事件梗概 今年2月中旬,江苏省高邮市高邮镇社区指导办公室主任会同镇政府组织科科长分别找本镇所属的月塘社区居委会主任、档军社区居委会主任、北海社区居委会主任、南海社区居委会主任谈话,要求他们按镇党委的意图打辞呈辞去现任居委会职务,理由只有一个:超龄了。

调查经过 接到来电和来函反映后,我们与当事人之一的北海社区居委会主任董鸿彬进行了沟通,又与高邮市民政局取得了联系。由于了解到高邮镇的行为与乡镇撤并后的干部精简有关,我们曾经打算派记者前往实地调查,但由于手头事情太多走不开,转而向江苏省民政厅求助。省厅基层政权处委托扬州市民政局政权处协助我们调查。当事人的反映、扬州市和高邮市民政局联合调查组的调查,加上我们的电话采访,使我们了解了大致的情况。

情况写真 高邮市是一个县级市,高邮镇是市政府所在地,由3个镇合并组建,镇领导享受副县级待遇。由于乡镇撤并和机构精简,当地形成行政、事业单位干部51周岁退养的惯例。

2002年9月,高邮镇社区区划调整,原24个居委会撤并重组为15个社区居委会,原24个居委会的28名正副主任有27名被留用,其中11名经过居民代表会议选举通过,担任正职主任,其余担任副主任。与此同时,高邮镇又向社会公开招聘了近60人,使15个社区工作人员达到90人左右。

这些人员按工资待遇区分有这样几种情况:在镇里领工资人员(只有几个人);按主任400元、副主任350元、委员和工作人员300元领取薪酬人员;少数在上个世纪90年代初期从企业抽调到居委会工作、在企业领工资人员。这次被要求辞职的4位当事人中有2人属于第三种情况,其中北海社区主任原在企业拿工资,后转到社会保险部门领退休金;南海社区的副主任工作企业已经倒闭,没有其他的生活来源。

按2002年9月的重组换届起算,这届居委会的任期应该到2005年9月。

应该说,高邮镇对社区工作是很重视的,镇政府设有专门的社区工作指导办公室,是镇政府10大办公室之一,有一名副镇长出任办公室主任,专职分管。这个名为“指导”的办公室实际上行使的是“领导”职责。譬如,社区居委会要参加镇里的各种会议,要与镇里签订工作目标责任状等等,与其他的下属机构没有什么区别。

今年2月上旬,社区工作指导办公室向镇里报告有4位社区主任已年过51岁,经镇领导认可后开始分别谈话。2月下旬,镇里社区签订2004年工作目标责任状,未再让4位主任参与。

镇里的反复说服,3月17日,月塘、档军社区主任写了辞呈;3月29日,北海社区董鸿彬主任在拿到补发的薪酬补贴后写了辞呈;南海社区主任解决离职后生活困难的要求还没有得到答复,没有写辞呈。

扬州市和高邮市民政局在调查中与高邮镇交流了看法。他们提出:对居委会成员不应该参照当地行政、事业干部的年龄杠杠来处理;本届居委会没有到期,没有必要中途调整;谈话后即不让参与签字,客观上形成停止工作局面,伤害了几位主任的感情。

高邮镇表示近期召开4个社区居民代表会议,辞职和选举将严格依法办事。董鸿彬表示,若居民代表会议不通过他的辞呈,他将一如既往地继续做好社区工作

记者点评 如果在前些年,具体地说是2002年以前,乡镇干部51岁“一刀切”也许与居委会没有什么关系,那时候的居委会镇里没有这么密切的关系。现在情况不一样了。仅居委会干部工资一项,按90人平均每人每月350元左右计算,一年的支出就是近40万元。因此,镇里认为它有权利要求居委会干部与镇干部享受“一刀切”的同等待遇,否则,镇干部心理该不平衡了。

居委会主任们以居委会组织法来捍卫自己的权利,但居委会组织法虽然规定居民会议才有权撤换和补选居民委员会成员,也没有限制居委会成员的年龄,可是它也没有规定居委会人员的工资要由基层政府发放。社区居委会人员的工资和工作经费要由基层政府支出,而居委会又必须保持群众自治组织的性质,政府机构不能随便干预,那基层政府会不会觉得自己的权利和义务不太对等呢?这不仅仅是一个认识问题!

个案3:“书记”“主任”被分身的党务干部

事件梗概 今年3月12日上午,成都市青白江区华严镇红阳社区居委会主任兼党支部书记周工被请到镇政府二楼会议室,由一位镇党委副书记、一位镇人大副主席、分管城管工作的副镇长和镇人武部部长4人组成的强大阵营与其谈话。中心内容是要调换周的居委会主任职务,由居委会另一位成员接替。周认为应该给他一个说法和理由,而且必须经过社区协商议事会的讨论和居民代表大会的通过。当天下午,周接到镇里免去其红阳社区党支部书记、改任青江路社区党支部副书记的通知。周虽然到了青江路社区上班但没有接受镇里辞去红阳社区居委会主任职务的建议,因而,周成了在两个社区居委会分任党内外职务之人。

调查经过 本刊去年第12期曾刊登过宁夏石嘴山市的居委会主任马桂花的遭遇,周工(到社区工作之前,红阳社区居委会主任曾在企业担任工程师职务,应其不署真名的要求我们称其为周工)觉得自己的遭遇与马桂花相似,因而向编辑部反映了有关情况。周工特别声明,他只是希望通过他的反映使类似的情况不再继续发生。

我们向周工了解情况后,与成都市民政局取得了联系,基层政权处李处长委托青白江区民政局调查、处理这件事情。

青白江区民政局基层政权科张先翠科长向我们介绍了有关调查、处理情况。

情况写真 青白江是成都市的老工业区,华严镇地处城乡结合地带,其前身是华严乡,现辖5个村、4个社区镇里干部有一些是从农村调过来的。据张科长介绍,2002年社区改革以前,华严镇居民心目中只有单位,社区意识极为淡薄,当时的居委会干部都是六七十岁的老人,每月只拿三五十元的补贴。2002年中进行社区改革和组织建设,镇里向社会公开招聘社区居委会干部并落实了办公地点和设施、人员工资和经费。现在,居委会主任每月能拿到300元左右的薪酬补贴,委员也在240元左右。张科长觉得,目前的社区工作局面来之不易,镇里能对社区建设做这么多投入很不容易,应该保护他们积极开展社区建设工作的热情。

周工2002年4月从工厂内退后正好赶上华严镇的社区改革,在参与筹备成立红阳社区的同时,他参加了镇里的公开招聘,以全镇第2名的成绩过五关斩六将,最后通过居民代表的选举,成为4个社区4个居委会主任、书记一肩挑的“居官”之一。

从2002年9月成立社区居委会到今年3月这一年半时间里,周工他们从无到有,建立了各种基础台帐和服务网络,完成了镇里的组织工作、目标管理、计划生育、支部工作等各项考核。据周工介绍,由于红阳社区是新组建的社区,由3个新小区和一个单位小区组成,基本为原农村地带新开发居住房区域,没有什么家底,所以,新成立的居委会尽管在拥军、扶残、防非、社会治安等方面作了很多工作,但与另3个居委会相比,在经济开发上显得有些落后。据周工分析,这也许就是镇里要换人的原因。

在接到市民政局的调查处理要求后,青白江区民政局对此事进行了调查,并于4月12日向华严镇发出了书面的意见,请他们要严格按照城市居委会组织法办事,依法处理好周工履行红阳社区居委会主任和青江路社区党支部副书记职务的矛盾问题。

4月14日,镇党委和镇政府已经与周工交流了意见,是不是回红阳社区工作,尊重周工本人的意见,周工表示再考虑考虑。

记者点评 出现在周工身上的主任、书记身份分离的矛盾也许恰好说明了华严镇党委、政府对居委会组织法的尊重和顾忌,否则也不会弄那么强大的阵营——4套班子的领导来与周谈话。周工在对话中曾提出要“拿”掉他应该开社区协商议事会和居民代表大会。如果开居民代表会能让周工走人,相信镇里肯定会采取这种合理合法的方式,而不会采取主任和书记身份分离这种有悖常理的方式。这就反映了居民和基层政府对居委会干部的不同选择标准。

像华严镇这种城郊结合地带是近年来城市化发展势头最快最猛烈的地带,不论是社区组织还是基层干部,很多都是刚刚由农村工作转入城市工作。我们知道,农村村委会具有强烈的社会经济组织色彩,因而,在这些刚刚城市化的地区,无论是本身经济运行的需要还是开展工作的思维定势,都会把对社区居委会的经济工作考核作为工作评价的重要内容。知识分子出身的周工也许是一个得到居民充分肯定的“居官”,但不一定是一个好的经济活动组织者。把社区(包括那么大的一片新开发区域)与居委会绑在一起,镇里当然希望看到它心目中的直属部队在经济开发中有所作为,否则就是不称职的表现。

由此看来,上一届人大在2000年10月的居委会组织法执法检查报告(参见“相关连接2”)中提出要明确居委会建设和社区建设一致中的区别,是很有道理的。

调查手记:要从根本上解决问题。

首先,要感谢相关民政部门对我们远程调查的支持!没有他们的帮助,我们此次采访调查是不可能完成的。

同时,民政部门作为国家的基层政权和社区建设行政主管部门,他们的调查与我们只为了解事实不同,他们还要依据国家和地方法律纠正违法行为。

众所周知,在近些年的社区建设实践中,居委会的地位和居委会工作的价值得到了新的确认,这种新的确认的最直接表现形式就是始自上个世纪90年代中期的少数大城市、后来得到大规模推广的居委会主要成员的产生方式和薪酬来源形式的变革。这种被称作“街聘民选”或“民选街聘” ——尽管我们很想回避这个词汇,但实在找不出合适的替代——的形式,是加强社区建设不得不采用的一种形式,但又事实上成为一系列随意撤换、调动居委会成员的违反居委会组织法行为的一个根源。

对于这些由政府或派出机构选拔、招聘又得到社区居民居民代表选举、通过的人员来说,他们的身份到底是政府的干部还是居民的代表?从工作的角度,他们既要对政府负责,又要对居民负责,一身二任,左右兼顾,一旦有什么矛盾冲突,就会令他们左右为难。

这是一个老问题了!一些地方近几年来一直在实践中寻找解决的良方。如议行分设,社工职业化,居委会人员志愿者化,购买服务岗位,等等。

我们盼望着十届人大期间的居委会组织法修订能够从根本上解决“街聘民选”这一两难选择!

相关连接1。

中华人民共和国城市居民委员会组织法

(1989年12月26日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过1989年12月26日中华人民共和国主席令第二十一号公布1990年1月1日起施行)。

(节选)。

第一条 为了加强城市居民委员会的建设,由城市居民群众依法办理群众自已的事情,促进城市基层社会主义民主和城市社会主义物质文明、精神文明建设的发展,根据宪法,制定本法。

第二条 居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。

不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关对居民委员会的工作给予指导、支持和帮助。居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者它的派出机关开展工作

第八条 居民委员会主任、副主任和委员,由本居住地区全体有选举权的居民或者由每户派代表选举产生;根据居民意见,也可以由每个居民小组选举代表二至三人选举产生。居民委员会每届任期三年,其成员可以连选连任。

第十条 居民委员会向居民会议负责并报告工作

居民会议由居民委员会召集和主持。有五分之一以上的十八周岁以上的居民、五分之一以上的户或者三分之一以上的居民小组提议,应当召集居民会议。涉及全体居民利益的重要问题,居民委员会必须提请居民会议讨论决定。

居民会议有权撤换和补选居民委员会成员。

相关连接2。

居民自治是宪法确立的一项重要政治制度。

居委会组织法规定,居民委员会是基层群众性自治组织,市区人民政府或者街道办事处居委会工作给予指导、支持和帮助,居委会协助政府或者它的派出机关开展工作。但是在实际工作中,一些地方的街道办事处没有正确处理与居委会的关系,把居委会当成自己的派出机构、当成下属的“腿”,把“指导”变成了“领导”,把“协助”变成“包揽、代替”,违背了居委会组织法的规定。有些居委会干部反映,他们的工作80%以上是完成政府交办的任务,做了一些“不能为(行政执法),又不能不为(指令性)”的事。有的基层干部反映,居委会自主权很小,没有独立的人权、财权,上级不经过居民会议讨论就随意撤换居委会干部居委会的财产无偿上交,以致影响了居委会干部工作积极性。正确处理街道办事处居委会的关系,对于维护居委会的自治性质,防止和克服行政化倾向,具有重要意义。一方面,街道办事处要正确对待居委会,尊重居委会的自治地位;要改进工作方法,要求居委会协助开展的工作,应当用说服教育的方法,要改变下达指令、跟居委会签订任务责任书的做法。另一方面,居委会要提高自治意识,明确协助开展工作主要是向政府反映居民情况,向居民宣传法律、法规、政策,动员居民自觉履行法定义务,落实有关事项,而不是代替政府部门办理各项具体的行政事务。

居民自治是宪法确立的一项重要政治制度,是城市基层社会主义民主的伟大创造,应当始终不渝地坚持,不能削弱,更不能否定。不论社区管理体制怎样改革、调整,对居民委员会要坚持三个不变:一是自治的性质不能变,二是基层人民政府与居委会的指导关系不能变,三是自治的功能不能变。在这个前提下,对居委会的规模、人员构成、工作机构、工作方式等进行适当调整、变动是可以的。同时还应当明确,居委会建设和社区建设是一致的,但也有区别。社区是一个地域概念,包涵市、区、街道居民区,具有一定的弹性,社区建设内容是多方面的,有些是政府管理的事项,有些是属于群众自治的事务,有些任务则应当由物业公司等企业事业单位承担。居委会是社会主义基层民主建设的一项基础工作居委会作为群众性自治组织,主要是办理群众自己的事务,当然也要承担一定的社区管理服务的职能。需要下功夫研究探索的是,如何使居委会的建设和工作与整个城市社区的建设发展有机地结合。居委会工作职能可以作必要的调整,但不能把应由政府、物业管理公司或其他社会中介组织做的事,都交由居委会来承担,那样做,居委会是承受不了的,也有悖于居委会的自治性质。

——摘自:2000年10月28日全国人大常委会执法检查组关于检查《城市居民委员会组织法》实施情况的报告。

相关连接3。

行政诉讼法》修订 将给“政治权利”一个说法。

2003年12月17日,《十届全国人大常委会立法规划》正式对外公布。除了已经于此前获得通过的《行政许可法》外,颇为引人瞩目的是,《行政收费法》、《行政强制法》、《违法行为矫治法》等多部为各界翘首盼望已久的行政法律被列入了规划。同时,《行政程序法》、《政务信息公开法》的制定,、《国家赔偿法》的修订也被列入需抓紧研究起草、待条件成熟后适时安排审议的法律草案之列。“这就意味着,到2010年我国将形成比较健全的行政法律体系。这套法律体系,为政府到底如何依法行政、如何保护公民权利提供了一整套规则。”中国政法大学法学院院长马怀德教授评价说。马曾参与了多部行政法律的草拟工作

始于上个世纪80年代至今的行政法律立法,确立了一个基本的价值取向:侧重监督行政机关的行政行为,同时给受到行政机关侵害的公民提供救济渠道。在规范行政行为方面制定了《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》,在监督行政行为和救济方面则制定了《行政诉讼法》和《国家赔偿法》。“此次规划,延续了我们一贯的价值取向。指向非常清晰,就是通过控制公权力、规范政府行政行为的方式达到维护公民合法权益的目的,这是行政法律立法的终极目标。”马怀德说。

村委会主任是经村民集体民主选举出来的,上级政府无权撤销其职务。但浙江某地一位村委会主任却被镇政府一道行政命令就暂停了职务。该村委会主任一道行政诉讼状状递到了法院,要将镇政府告上法庭。令他没想到的是,法院居然驳回了起诉。原因是,该案涉及政治权利,不属行政诉讼法调整的范围,不予受理。

此次,《行政诉讼法》的修订也列入了立法规划。马怀德认为,修改后的《行政诉讼法》,应尽可能扩大受案范围,将政治权利、社会权利和抽象行政行为等都纳入到法律调整的范围中来。此外,还应为法院的独立审判和加大执行力度等提供制度保障,尽可能减少行政干预审判活动。

——摘自:2004年3月1日新华网《我国五年要立76部法 基本形成社会主义法律体系》。

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