兵团“师市合一”特殊行政管理体制的起源、功能、困境与优化
“师市合一”是指新疆生产建设兵团下辖的师和新疆维吾尔自治区直辖的隶属兵团的城市实行“一套班子，两块牌子”的特殊管理体制，即师党委与市党委的工作机构实行一个机构、两块牌子，市政府行政机构原则上与师的工作机关实行一个机构、两块牌子。
“师市合一”最初起源于“企市合一”。建国后，国家在地理位置比较偏僻的深山老林和戈壁荒原等地区兴建了一批油田、矿山、林区、垦区等。由于这些地区地理位置偏远，经济发展水平有限，所以当地政府无力提供本地区的公共服务与社会管理。为了便于管理和发展，政府职能实行了就地转移，由当地发展壮大起来的石油、矿山、农垦企业自行承担。这些企业不仅承担了经济发展的职能，同时也兼备了政府的某些公共职能。“企市合一”的城市便由此而来，“如当初的大庆、克拉玛依、伊春市，分别建立了与石油管理局、林业管理局合一的城市。克拉玛依市原与新疆石油管理局实行‘局市合一’，现与新疆油田公司实行‘企市合一’。”。
在新疆最先实行“师市合一”特殊行政管理体制的石河子市也由“企市合一”体制转变而来。1975年4月，新疆生产建设兵团被撤销，同年6月成立石河子地区。1976年1月，经国务院批准，设立石河子市。石河子地区辖石河子市、沙湾县、玛纳斯县以及农八师、农七师部分共计18个团场。1979年石河子地区被撤销，保留石河子市，同时成立石河子农工商联合企业，与石河子市实行合署办公。“企市合一”由此而来。1981年12月，中央恢复新疆生产建设兵团，农八师所辖垦区内的全部农牧团场和石河子的大部分工矿企业，与石河子市实行一个党委的领导体制，“企市合一”由此演变为“师市合一”。石河子所实行的这种“师市合一”体制又被称之为“石河子模式”。后来，仿照“石河子模式”兵团又先后成立了几个“师市合一”的城市，截至目前，兵团共建成9座城市，分别是石河子市、五家渠市、阿拉尔市、图木舒克市、北屯市、铁门关市、双河市、可克达拉市、昆玉市9个“师市合一”的城市。
戴维·伊斯顿认为政治系统是一个由环境包裹着的行为系统，这个系统在环境的影响下产生并转过来影响环境。“师市合一”体制正是兵团组织在面临外部市场经济的挑战下通过自身调整与变革发展出的一种新模式。在计划经济时代发挥出其体制优势的兵团组织在面临市场经济时表现出了僵硬和呆板，这种党政军企合一的特殊政治体制更是在普遍遵循市场经济发展规律的大环境中显得茕茕孑立、步履维艰。面对外部环境的剧烈变化，兵团选择一些在经济发展较快的垦区成立市，并与该垦区内已经初步具备一级政府行政框架的“师”进行合并，通过建立政府行政体制来发展和壮大兵团成为解决兵团发展困境的一条现实路径。目前，实施“师市合一”的地区经济社会发展良好。这种实践同时也反证着“师市合一”体制存在的合理性与优越性。
阿尔蒙德结构一功能系统理论认为，每个政治系统都有其政治结构，各结构都有一定的功能。不管政治系统之间的结构有什么区别，所有的政治系统都履行着相同的功能，即维护政治体系的生存。所谓的政治系统是指具有一定结构、并履行一定功能的有机整体，由一系列与决策有关的政治互动需要组成。
“师市合一”作为一级政治实体，具体由新疆生产建设兵团下辖的师和新疆维吾尔自治区直辖的隶属兵团的城市两部分构成。在“师市合一”政治体系中，“师”主要承载着政治功能，是兵团的政治符号的象征，体现着兵团的根本性质。兵团作为国家治国安邦战略决策的产物，从建立之初，就肩负着促进新疆发展、维护国家安全和边疆稳定的重大使命。在其近60余年的屯垦戍边实践过程中，兵团忠实履行着生产队、战斗队，工作队和宣传队的职责，充分发挥着建设大军、中流砥柱作用、铜墙铁壁的作用。兵团“兵—师—团连”四级领导管理体系中，“师”作为管理体系中的一级管理层，作为组成兵团的重要机构与载体，其发挥的重大作用不言而喻。“市”在“师市合一”政治体系中主要承担着经济发展功能。兵团虽然享有省级权限，并在国民经济和社会发展方面实行计划单列，但兵团的财政税收却归自治区管辖。由于这种体制上的限制，“兵团没有税收权和工商管理权，在机构设置上也就没有税收和工商管理机构，无权对本地市场经济主体实行税收和工商管理。”相应的，“师”这一级也没有税收权和工商管理权。这种体制上的“短板”不仅制约着“师”的发展，同时也制约着兵团的发展。实行“师市合一”体制以后，通过“市”作为一级政府所拥有的税收权和工商管理权来弥补“师”体制中的不足与缺陷，不仅可以促进所在地区的经济发展，改善民生，而且也是解决兵团特殊体制与市场经济体制接轨的有效途径。“师市合一”体制是目前兵团实现政治经济发展双赢的最优选择。
正如阿尔蒙德所言，政治结构是多功能的，每个政治结构履行多种政治功能。从文化意义上看，所有的政治系统都是混合型的。在“师市合一”政治体系中，政治功能并非“师”所具备的唯一功能，除政治功能之外，“师”还承担着所下辖的178个农牧团场的经济社会发展等公共职能。除此之外，“市”也不仅仅承载着本区域内的经济发展功能，一座城市不仅是现代文明的聚集地，更是一个维稳戍边的堡垒。通过走城镇化的发展道路来改善兵团经济结构与新疆的人口结构，提升兵团的综合实力，从而最终实现维护祖国边疆统一安全的政治目的。
毋庸置疑，“师市合一”体制是兵团突破体制障碍，解放生产力和打破发展困境的有效途径，也是未来兵团城镇化发展的主要方向。但是“师市合一”体制在实际运行过程中也存在一些问题，需要在实践过程中不断的探索与完善。这些问题主要表现在以下几个方面。
（一）师市异地。
“师市合一”最早的模式是“石河子模式”，“石河子模式”不仅仅是师与市在党委与行政机构上韵合并，而且师与市在地理位置上也是保持统一的，即石河子市位于八师地域范围内。兵团后来仿照“石河子模式”成立的8个“师市合一”的城市，除了五家渠市、北屯市以及阿拉尔市（阿拉尔市师市党委机关，于2012年开始从阿克苏转移至阿拉尔市，现已完成转移工作，实现了由“两地办公”转向“一地合署办公”）与“石河子模式”保持基本相同之外，剩余的5所城市如铁门关市、图木舒克市、可克达拉市、双河市、昆玉市均与“石河子模式”有所出入。这5个城市虽然在工作机构上实行“一套班子、两块牌子”，但是在市所在的区域与师所在的区域并不统一，属于师市分离、师市异地。以三师图木舒克市为例，三师师部所在地位于喀什，而图木舒克却距离喀什近300多公里的路程。这种师市异地的模式导致“师市合一”模式在具体的运行环境中存在一些问题。具体表现为行政层次过多、行政效率不高、“条”“块”关系不顺等问题。譬如实行“师市合一”之后，师市党委、机关部门要按照职责分工，对分管范围内的城市工作实行对口管理，即按照“条条”管理，按照“条条”管理不仅会导致分管城市的常务副市长以及副市长权力落空，履职困难，而且还会造成行政成本增高，行政效率低下的后果。“由于师市机关位于两地，在行政运行程序上，对于一些重大事项，通常是市主管部门向分管的副市长请批示，副市长再向常务副市长请批示，转过来，再由市机关向相关师机关请示，师机关部门还要请示师分管常委，师分管常委还可能要请示师主要领导，如此往复，行政层次过多，既影响决策又影响办事效率，从整体上还影响了市政府的行政办事效率。”。
（二）大师小市。
“师市合一”虽然实现了师党委与市党委两个工作机构合二为一，但是师所管辖的行政区域与市所管辖的行政区域并不一致，往往师域范围要远远大于市域的范围，譬如，八师总面积为7581平方公里，而石河子市是460平方公里；六师的总面积为8324平方公里，而五家渠市域面积仅710平方公里。除此之外，“师市合一”体制还存在“师市同地”和上述所“师市异地”两种情况。譬如，六师五家渠市、十师北屯市与八师石河子市就属于“师市同地”，即师部所在地与市所在地同在一个地方。而二师铁门关市与三师图木舒克市等就属于“师市异地”，即师部所在地与市所在地相分离，不在同一个地方。这两种“师市合一”的模式均不能保证市域与师域的范围一致。这就导致在“师市合一”的管理体制下，兵团在市辖区域拥有政府的各项职能，而在非市辖区的师辖区域内“政府”功能缺位的现象。以五家渠市政协为例，在五家渠市范围内，市政协的工作只能覆盖到市以及市辖区内的一0一团场、一0二团场以及一0三团场，而对于市辖区范围外的、隶属于六师的其他团场则鞭长莫及。
（三）强师弱市。
“师市合一”体制虽然将师党委与市党委两个工作机构成功的合并成为一个工作机构，但客观上也会造成在一种体制内有两种管理模式并存的现象。即在“师市合一”的体制下既有兵团的管理模式又有城市政府的管理模式。如兵团的教育、科研、文化、卫生、体育事业，原则上是国家财政转移支付解决，政府是按照本级财政+转移支付解决。目前兵团新建市的市辖区内的团场，上述社会事业仍然国家财政转移支付的渠道去解决，市政府实际上无法无能力管理上述社会事业。除此之外，在“师市合一”体制中，师的行政级别要高于市的行政级别。师作为兵团经济社会的管理主体，承担着与市共同的经济社会管理职能，也就是说师既管师也管市。这样就形成了“师管市”与“市管市”的双重管理，市政府对城市的管理往往受限于师的管理，实际上造成市政府职能作用相对弱化的强师弱市局面。
（四）上级行政管理主体的缺失与下级基层政权的缺乏。
依据我国的宪法和相关法规，我国省一级政权单位的设置权属于最高国家权力机关全国人民代表大会，其他各级政权单位的设置则分属中央人民政府与省级国家行政机关。如地、县两级政权机关的设置权属最高国家行政机关国务院。乡一级政权机关的设置权属于各省、自治区、直辖市的人民政府等省级国家行政机关。目前，兵团现有的9个“师市合一”的城市均经过了国务院审核批准，因此，在法律依据与法律地位上，兵团“师市合一”的城市的建立和发展是符合国家法律规定的。但在实践中，由于兵团本级不是一级政府，因此，经国务院批准的这9个“师市合一”的县级市缺乏直接对应的上级政府。虽然国务院规定，兵团实行“师市合一”的城市由兵团自行管理，但由于兵团法律地位的缺失，兵团在自行管理这9个“师市合一”的城市存在一定的困难。如“兵团无权批准基础条件比较好的团场成立建制镇，兵团几个“师市合一”的城市要设立金融、公安消防等机构都要向自治区人民政府提出申请，名义上是兵团自行管理，但实际很多事情兵团自己管不了。”此外，兵团“师市合一”的城市也缺少基层政权。截至目前，在兵团9个“师市合一”的城市中一共有7个建制镇，分别是金银川镇、草湖镇、梧桐镇、蔡家湖镇、北泉镇、双城镇、沙河镇，明显滞后于兵团城市的建设与发展。基层政权的缺乏不仅使得兵团“师市合一”的城市在履行政府职能时大大受限，而且也难以支撑和稳固兵团城市政权基础。
（一）理顺条块关系。
“师市合一”如果完全按照“石河子模式”实行师党委与市党委的工作机构，实行一个机构、两块牌子，市政府行政机构机与师的工作机关实行一个机构、两块牌子，对于师市异地这种情况也许并不完全适应。解决师市异地在“师市合一”体制下运行所存在的诸种问题可以考虑师市党委机构合一，师行政与市行政机构相对独立运行的体制。即按照属地管理的原则，由市的常务副市长对本市的工作按照“块块”进行分工负责。这样不仅可以提高行政效率，而且也进一步丰富和创新了“师市合一”体制内涵。此外，兵团今后将新建的城市应该将师市地域合一的问题考虑在内，尽量避免师市分离。如果不能完全做到师市地域合一或一致，那么在建市的时候也要尽力考量师市所在地之间存在的地理距离。
（二）扩大市域面积。
兵团屯垦戍边的历史使命决定了兵团“插花”式地理分布，由于未形成完整的区域，所以没有集中连片的管辖区域，这种客观现实因素在很大程度上制约了兵团城镇化发展战略的实施，同时也很难改变兵团大师小市的基本格局，只能是尽量的去扩大市域的面积，尽量的使师域与市域保持一致。对此基本的思路是：一是对于市辖区内团场，可参照石河子总场与北泉镇管理模式，设立镇，同时保留原团场番号，实行”场镇合一“管理模式。二是针对不在市辖区范围内的团场，可考虑由“属地管理”改为“系统管理”，创建“飞地镇”。三是以后新建的兵团城市，在规划设计上优先考虑师域与市域管辖的一致性。
（三）厘清师市职责与权限。
解决“师市合一”体制中两种不同体制管理模式的关键必须要进一步厘清与明确师与市各自的职责与权限。根据目前兵团城市发展的现状，建议创新和完善“师市合一”模式下城市和辖区内团场城镇的管理，将已划人城市辖区范围内的团场逐步纳入所在市管理，由城市政府行使行政管理权，实现领导体制一致、管理权限一致、行政职能一致、管辖范围一致“四个一致”。除此之外，按照“市管镇”的行政管理模式，将不在市辖区范围内成立的建制镇也逐渐纳入城市行政管理的范畴。
（四）明确兵团法律地位。
因此，首先建议“通过全国人大立法的方式明确兵团法律地位，由全国人大或全国人大常委会制定《新疆生产建设兵团组织法》，以法律的形式确立兵团的法律地位，或者通过全国人大常委会制定决议仿照《全国人民代表大会常务委员会关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》的形式确立兵团行政机关的法律地位。国务院以法规的形式确立兵团法律地位，提请国务院制定《新疆生产建设兵团机构组织条例》以条例的方式确定兵团的机构、机构的职能，以此获得行政主体地位。”兵团只有获得法律地位和行政主体地位，兵团对市的管理才能够理顺关系，名正言顺。其次，兵团还应进一步加快建制镇的建设工作，可按照“场镇合一”管理模式在市辖区内团场设立建制镇。同时，针对不在市辖区范围内的团场，也可按照创建“飞地镇”形式加快兵团城市基层政权建设。
来源：兵团党校学报 2016年3期。
作者：王娜娜。