我国不同图书馆系统事业政策同质性研究
摘 要：文章从图书馆系统的划分入手，通过对我国不同系统图书馆的基本任务进行比较，认为我国各图书馆系统的事业政策在整体上具有高度同质性特征，总结了政策同质性的多个方面的表现，归纳了政策同质性认识对图书馆学研究和图书馆事业管理的意义。
中图分类号：G259．20 文献标志码：A 文章编号：1003—6938（2010）04—021—005。
Study on the Policy’s Homogeneity of the Various Library Systems in China。
Fan Xingkun （The Documentation & Information Institute of Henan University， Kaifeng， Henan， 475001）。
Abstract: The paper studies Chinese library systems’ fundamental task and compared them by the entrance of various system’s separation, realize that the librarianship policy as a whole has its homogeneity character, thus summarize the homogeneity’s some representations, and conclude the meaning of homogeneity to library science and librarianship management.
Keywords: librarianship; library policy; library system; homogeneity。
CLC number：G259．20 Document code：A Article ID：1003—6938（2010）04—021—005。
社会事业的发展依赖于政策的引导，在我国当代图书馆事业发展过程中，“党和政府在各个阶段发布了一系列的指示，这是图书馆事业发展的基本依据。” ［1 ］我国在图书馆事业的制度设计、组织形式、任务规定、发展指向、日常运行、技术规范诸方面，都制定颁布有相应的法律法规。从宏观上考察，我国图书馆事业的全局性指导政策具有统一性；在微观上，每一个具体图书馆的业务指导政策具有因地因时因事制宜的特异性；作为中观的各图书馆系统，则具有统一性和特异性的双重特点。从各图书馆系统的横向关系和属性比较上考察，这些不同的图书馆系统的事业政策又是同质的，具有本质上的共通性。
对图书馆的科学分类是图书馆事业研究的重要内容之一。在1934年苏联的《全苏图书统计调查》中，曾将全部图书馆分成：大众图书馆（然后再按从属关系进一步划分）、独立的儿童图书馆、技术院校的图书馆（不包括高等院校、科学与专门图书馆）。苏联著名图书馆学家O.C.丘巴梁认为“图书馆的区分类型在理论上和实践上都有着重大的意义。因为，经过区分类型，才能够确定不同图书馆的不同专业和不同特点，它们的读者用途，以及在整个国家图书馆机构的系统中所占的地位。由于图书馆的区分类型反映了各个不同阶层人民的特定要求，因而就成为用图书为读者进行区别服务的基础。根据图书馆的类型与种类，运用统计分析的方法，对图书馆进行分门别类的划分，我们才有可能去研究图书馆事业发展的状况与趋势，从而使图书馆的领导工作既简化而又具体。” ［2］ “在绝大多数的情况下，都是把图书馆的用途作为划分图书馆的一项基本的和最重要的划分标准。” ［3 ］在发展此分类思想的基础上，丘巴梁在1956年的《苏联文化建设》统计手册中，又代之以大众图书馆（含独立的儿童图书馆）、各类的科学与专门图书馆（包括独立的科学图书馆、科研机构图书馆、高等院校图书馆、技术图书馆等）的划分。
美国图书馆学家杰西 H 谢拉在其《图书馆学引论》中认为，图书馆的分类应该“根据服务对象的不同，主要分为四个方面：公共图书馆，学校图书馆（小学和中学），高等院校图书馆（包括二年制专科学校、学院和大学）和专业图书馆”。［4 ］。
在联合国教科文组织（UNESCO）的支持下，国际标准化组织（ISO）和国际图书馆协会联合会（IFLA）协作研究，在1974年颁布的《ISO2789—1974（E）国际图书馆统计标准》中确定了图书馆的分类标准，包括国家图书馆、高等院校图书馆、其他主要的非专门图书馆、学校图书馆、专门图书馆和公共图书馆六大类型。
我国图书馆学者认为可以在不同的管理和研究需求下按照不同的标准划分图书馆的类型，如按照主管部门和领导系统分、按藏书范围分、按读者对象分、按主要任务分等。［5 ］我国当前学界通行的图书馆类型划分，基本上是将图书馆划分为国家图书馆、公共图书馆、高等院校图书馆、科学和专业图书馆、其他类型图书馆（包括中小学图书馆、儿童图书馆、工会图书馆、军事系统图书馆、技术图书馆、城市街道图书馆、农村图书馆馆等）。［6 ］ ［7 ］。
在对图书馆事业的研究中，我国图书馆界基本上是按在我国社会生活中的影响，把公共图书馆、高校图书馆、科学和专业图书馆（主要是中科院图书馆）作为主要研究对象。从形式上看，每一类型图书馆因其基本任务的不同在政策上存在着较大差异（我国三大类型图书馆的基本任务比较见表1）。
从三大类图书馆关于任务的规定比照中，我们可以看出，他们在任务属性的规定模式和内容上是基本一致的。在“政治和意识形态任务”规定中稍有差别，1982年文化部颁布的《省（自治区、市）图书馆工作条例》直接规定了图书馆的政治和意识形态教育任务；在《普通高等学校图书馆规程（修订）》总则第二条中，规定“高等学校图书馆必须贯彻国家的教育方针，履行教育职能和信息服务职能，为培养德、智、体、美等方面全面发展的人才，发展教育科学文化事业，建设社会主义物质文明和精神文明服务”，相应地规定了高校图书馆的政治任务和意识形态特性；在《中国科学院文献情报工作条例》总则第二条中，规定了中国科学院文献情报单位的“基本任务是为科学研究和国民经济建设提供文献情报保证”，也以一种专业和技术的方式规定了其方向性。后两者均属于间接的规定，这和这些条例规程制订颁布的时间有直接关系，其表达形式也有所区别。
从上面的列表对比中我们可以看出，各类型图书馆政策规范的主要区别是其“工作任务”的不同，但这种不同的主要内容是他们各自的服务对象、服务领域不同，如果将这些个性的文字进行置换，我们会发现各系统图书馆的任务规定在属性和特征上是高度一致的，这是各类图书馆在事业发展过程中政策建设同质性的基本点。
图书馆事业的发展依赖于事业政策的指导，政策决定了图书馆事业建设的发展基础和发展方向、发展方式、发展速度。广义的图书馆事业政策包括了与图书馆事业相关的各个级别的法规条例和行政法规、行为规范、准则或行动计划等，它们共同构成了我国图书馆事业赖以发展的政策体系，但无论是从纵向的不同图书馆系统还是从横向的不同层次图书馆管理部门所制定的事业政策来看，它们在政策本质上都具有同质性的特点，这种同质性表现在以下各个方面：
任何具体政策都有其所依据的元政策，即赖以制定政策的上位政策。我国图书馆事业中各类型图书馆，虽然它们具有不同的工作任务，但其共同特点是它们都属于同一个政治体系、同一个政治指导思想、同一个政党领导、同一个法律制度环境、同一个宏观发展目标下的制度安排，图书馆事业政策的制订是根据中国共产党和政府的政治、经济、文化、教育、社会各项政策来制定的，其区别仅仅在于为完成本系统图书馆的任务而使相关具体政策更有适应性，使所制定的政策能有的放矢。如在2004年作为上海市人大代表的吴建中等提交的立法建议案《关于制定<上海图书馆条例>的建议》中，［8 ］将《宪法》、1980年中央书记处讨论通过的《图书馆工作汇报提纲》，1987年中宣部、文化部、国家教委与中科院联合发布的《关于改进和加强图书馆工作的报告》、文化部等图书馆工作的行政主管部门先后颁布的《省（自治区、市）图书馆工作条例》、《图书馆建筑设计规范》、《关于在县以上图书馆进行评估定级工作的通知》、《普通高等学校图书馆规程》等规范性文件列为立法依据，这些法规和政策同样也是其他省市公共图书馆立法的政策和法律依据。而像《宪法》和《图书馆工作汇报提纲》、《关于改进和加强图书馆工作的报告》及党和国家的中长期文化教育科技事业发展规划，则也是其他类型图书馆系统制定发展指导政策的依据。元政策相当于树干，各种图书馆事业的具体政策是长在这棵树上的树叶，每片树叶都有差别，但更多的是相似。
3.2 政策内容的一致性。
所谓不同系统图书馆之间的政策一致性，是指各类型图书馆的政策在总体上和宏观上都是一致的，包括图书馆的一般工作任务、图书馆管理、图书馆业务工作、图书馆服务、图书馆队伍建设等方面的政策，都具有极大的相似性，尤其是在业务工作的很多方面，则是基本相同的。如我们比较1982年文化部《省（自治区、市）图书馆工作条例》、1991年中科院制订的《中国科学院文献情报工作条例》、2002年《普通高等学校图书馆规程（修订）》的条文，三者除在文本结构、规定范围等形式上基本一致外，具体的内容规范也基本上都是相同相近的，仅仅在于规定对象在工作方法、工作重点内容上有所差异，一个图书馆完全能够通过另一个系统的条例来对照了解本系统图书馆工作的工作原则和工作方法。
同步性指在宏观和微观方面，每一个时期各类型图书馆的各项政策的推出都是基本上同步的，不会出现较大的差距。以我国各省市区制订地方性法规和行政法规为例，继1996年上海市政府率先颁布《上海市图书馆管理办法》后，其他各省市区也随之推出了相似的规范性文件，包括1997年7月通过的《深圳经济特区公共图书馆条例（试行）》、2000年8月颁布的《内蒙古自治区公共图书馆管理条例》、2001年7月的《湖北省公共图书馆条例》、2002年7月的《北京市图书馆条例》和《河南省公共图书馆管理办法》、2003年8月颁布的《浙江省公共图书馆管理办法》等，基本上就是集中在一个时期内出现的，《普通高等学校图书馆规程》的修订也是在这个时期，这是因为在某一个时期事业发展的理论研究和社会实践活动都上升到了近似的水平，它们所面对的社会环境相似，管理理念和工作内容的变化对所有图书馆系统都是类似的，因此在图书馆政策的规定和修订上也是同步的。
我国各类型图书馆之间有着事实上的协作分工，各自覆盖一定的地理范围和专业领域范围，这种分工具有一定的规定性，但明确的分工并不代表着他们之间都只能严格地固守自己传统的服务和工作领域，在事业发展过程中，会因为社会的发展需要而出现新的服务需求，也会出现对服务领域的重新布局，这时各类型图书馆之间会主动地或通过协调安排对这些新的领域进行覆盖调整，体现在政策上就是其互补性。如《普通高等学院图书馆规程（修订）》第二十一条规定“有条件的高等学校图书馆应尽可能向社会读者和社区读者开放”，主动去完成公共图书馆服务上的缺陷。在《中国科学院文献情报工作条例》附则第三十四条中规定“院属学校的文献情报工作，按照本条例并参照《中华人民共和国高等学校图书馆工作条例》的规定执行”，也是对这种政策互补性的认可。
不同系统图书馆事业政策制订中的可借鉴性，指在图书馆事业发展过程中，当某一馆或某一系统图书馆制定的某些政策具有较好的理论和实践创新价值时，会起到较强的示范作用，其他系统的图书馆会及时地根据本类型图书馆的特点借鉴制订相应的政策。除我国各省市区在制定行政性的规章和法律性的行业条例时借鉴其他省市区已有的规章和条例外，［9 ］不同系统之间也存在着政策和法律制定中的借鉴关系，如《普通高等学校图书馆规程》的制定和修订就对拟制定中的《图书馆法》在体例结构、与其他法规的协调性、强化对全球一体化趋势的反映、改进相关法律责任的欠缺等方面具有一定的借鉴意义。［10 ］。
由于各系统图书馆的各项政策之间其实具有较多的共性特点，即使考虑到政策的时间空间及层次的差别因素，各系统图书馆所制定的各种级别的政策一般都具有较强的可移植可替代性。即当某一类型或某一个具体图书馆根据自身需要率先制定了某一个方面的政策后，本系统的其他图书馆或其他系统的图书馆在自己未制定相应的政策的情况下，可以直接拿来作为工作的参考和制定本系统图书馆或本馆政策的参考。由于我国各类图书馆在内部管理、工作方法和服务工作上的高度同质性，因此各类型图书馆制定和实施的各种规章制度有很多都是移植借鉴其他图书馆的已有制度条文，经过部分修改和充实后形成的，这也是我们经常看到各种图书馆规章制度汇编内容大同小异的原因。
因此，在近年来的图书馆法规政策建设过程中，就开始尝试照顾到这种横向关系，如2002年制定颁布的《北京市图书馆条例》就突破了公共图书馆的单一范围，将范围扩大到了行政辖区下的其他类型图书馆，在其第二条中规定“本条例适用于本市的公共图书馆及其他类型图书馆”，并要求北京市的“文化行政主管部门指导、协调其他各类图书馆工作”，使不同系统图书馆之间由政策的借鉴发展到政策指导的统一化和工作的协调化。
从制度设计上，我国各系统图书馆事业是一体的。在1982年通过、经过历次修订的《中华人民共和国宪法》第22条规定，“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。”这就确定了我国各类型图书馆的基本任务和工作方向、服务目标，这是我是图书馆事业建设和发展的纲领。
从完成上述政治目标的手段设计上，我国图书馆事业的一体性是与我国图书馆事业的制度设计直接相关的。作为以具有政治、经济、社会三位一体功能的单位制度来构建国家各级行政事业企业体制的国家，［11 ］构建我国施政体系的是阶梯状的行政层级、面状的行政区域、线状的系统和点状的单位，所有的这些功能构造都是为了完成党和国家的建设和发展任务而建立和存在的，它们虽然有着严格清晰的边界，但又通过党的系统联结成一个稳定的整体。在我国图书馆事业体系的构造中，如公共图书馆中的省级馆——县市级馆——乡镇文化站对应的是阶梯状的层级，一个行政区划中的各类公共图书馆对应的是面状的行政区域，如中科院文献情报中心——分中心——研究所资料室对应的是垂直线状系统，具体的图书馆个体对应的是点状的单位，在国家宏观管理政策的统筹下这些具体的图书馆通过纵横关系构成了图书馆网络体系，所有这些图书馆在政策意义上是实质一体的，中国图书馆事业体系是一个有机的整体。
系统的特点是构成系统的各子系统通过一定的联系方式共同构建起大的系统，在系统中各子系统分别具有一定的功能，系统要素间互相影响，良性的系统构造可以促进系统功能的最优化最大化，系统中任何子系统或系统要素的变化都会动态地影响到整个系统的功能实施。我国整体化的图书馆系统中，无论是系统性的、区域性的图书馆，其政策建设都具有对左邻右舍的影响，也接受其他图书馆的影响，每一个图书馆的政策建设的作用都会影响到其他图书馆，进而可能影响到整个图书馆事业。如在上世纪90年代中期在政府职能部门和公共服务行业推行的“首问负责制”在被一些图书馆引入服务工作中后，很快在更多的不同系统的图书馆中得到推广。从美国图书馆同行那里引进的“学科馆员”制度也是在国内少数图书馆（如清华大学、北京大学、南开大学、西安交通大学）率先试行后逐步得到大面积推广。
建国六十年来，我国不同系统的图书馆事业具有相同的发展曲线。但由于不同系统图书馆的具体工作任务、管理体制、政策建设特点具有一定的差异，因此这些不同系统的图书馆发展还具有不同的特点，造成这些差异的主要原因是其建设和发展政策的不同，而且图书馆自身的差异也体现在其政策建设上。比较典型的是科学与专业图书馆，以中国科学院文献情报系统为例，因为我国建国以来一直比较重视军事和科技情报在国防建设和现代化建设的中的作用，因此在建国六十年来一直得到重视。虽然中科院文献情报系统也同样受到“文革”初期动乱的冲击，但受冲击的力度较公共、高校图书馆系统较少，进入70年代后恢复较快，特别是在1976年后，中科院在较短的时间内迅速制定了包括《中国科学院图书情报工作暂行条例（试行草案）》、《中国科学院图书情报工作发展规划纲要》（1979—1985）、《中国科学院图书、资料、情报人员定职升职暂行办法》等在内的一系列政策性文件，政策建设走在了国内图书馆的前列，在经费支持上也远远高过一般高校图书馆，甚至超过国家图书馆，在文献信息服务的网络化、数字化、智能化建设方面取得了巨大成就。［12 ］。
我国的各类图书馆的发展状况在时空上具有较大的差别。纵向的时代性差别体现在不同社会发展阶段中图书馆政策建设的特点、同一图书馆由于不同时期发展水平的不同在政策目标上的差别，如由于不同时期图书馆技术建设基础和技术手段的差别，我国在上世纪80年代初的中长期发展规划中，是要求实现图书馆工作手段的现代化（主要是实现计算机化和网络化），到了90年代中期后则把数字化列为主要的建设目标。横向的空间性差别体现在同一时期由于不同区域、不同部门之间图书馆发展客观条件的差别造成的图书馆政策和发展的差别，这些差别在政策上的表现，基本上可以直观地在图书馆实践中观察到。如经济发达地区经济、技术力量较强的图书馆和经济不发达地区的落后图书馆的政策制定，会存在较大的不同。但这些政策差别是宏观政策一致前提下的差别，政策的同质和政策的差别是同时存在的，同质和差别的对立统一是我们研究图书馆事业时经常要面对的问题。
在上述政策同质性六个方面的体现中，可以看出我国图书馆政策建设的一些方法，即在经过了理论探讨、实践探索的基础上进入到政策制订的阶段，在一个图书馆或一个图书馆系统创新性地制订出某一方面的政策条文后，对政策的更深一步的研究和完善、推广普及的工作基本上就是全系统及全国图书馆界的工作，通过更广泛范围的参与，从而使该项政策建设逐步进入完善阶段，并进一步促进更高级的政策及配套政策的制订。如我国公共图书馆、高校图书馆等进行的系统内图书馆评估的一系列政策矩阵通过横向的联结构成政策群落，这些政策群落不是在政策形成以后才构建起来相互关系，而是在政策形成过程中通过学习、借鉴、模仿、补充、完善已经使这些政策间建立起了先天的联系，从对政策的同质性可以使我们反方向了解我国图书馆事业政策的制订和形成方法。
我国即将制定的《公共图书馆法》是一个“小法”，这样一个酝酿已久和广泛期待的法律的制定，对社会和图书馆界的很多人来说会因为其“小”而感觉有点遗憾，认为即使制定了这个法律，我国其他图书馆系统同样还是缺少一个统率性的“大法”。但如果放在我国图书馆系统政策同质性的角度来观察，这个《公共图书馆法》不但对公共图书馆的法制化建设具有里程碑的意义，对各省市区修订和制订本区域的公共图书馆法规起到规范作用，对其他系统图书馆的发展同样具有法律性的政策规范和导向作用，会成为其他系统图书馆事业发展中的普遍参考法规，并成为他们制定或完善自己本系统法规的基础，如高校图书馆、科学与专业图书馆等都可以借鉴之以完善已有的法规性条例，并进而制定相应的法规性文件。
一个国家的图书馆事业建设是基于整个社会发展需求的，图书馆系统的分划和图书馆的分工是随着社会的发展动态调整的，发展和变化伴随始终，不同系统的图书馆和不同的图书馆个体在政策上也有着千差万别，但寓于差别中的图书馆属性的同质化和事业建设政策的同质化使我们在进行研究时可以将一个国家的图书馆事业视为一个系统的有机整体，国家在制定图书馆法规政策时也可以将全国的图书馆事业作为一个整体的对象。在统一的政策指导思想下，不同图书馆系统、不同地域的图书馆、不同的图书馆历史发展阶段、不同的图书馆个体，都可以针对具体的图书馆管理问题制定相应的差别性的政策，这些政策以其差别而具有不同的功用，但同质性则是这些差别性政策的精神核心，也是我们准确认识和理解图书馆政策的前提。
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作者简介：范兴坤（1967—），男，博士，河南大学图书馆副研究馆员，主要研究方向：图书馆学理论，图书馆事业，图书馆现代化技术。