单位老旧小区改造困境及其治理策略
李娜 彭恺摘要单位老旧区是型期城市更新改造重单位制体使老旧区改造程面临“治理缺失”困境。
以单位制空再生产影响因素结合案例对制变迁程老旧区现状问题和治理困境进行了分析进而提出突破老旧区改造困境有效机制空正义价值竞争引导前置条件原单位返场与政府合作主导社区主体再造与动员式治理策略。
旧区改造和基层治理现代化双重背景下以原单位返场作政府和其他利益主体纽带依托单位基层组织重塑社区主体性和居民组织性提高居民参与老旧社区改造能力和动力搭建协商平台以实现空再生产公平和正义。
关键词单位制;空再生产;单位返场;主体再造;空正义图分类98;9献标识码B编00938（00）0700536收稿日期00030引言计划济代作政治、济和社会基石‘单位制”是整城市社会基层运枢单位是城市空基单元城市空生产表现单位扩张程。
单位制不仅是理国城市社会与空变革重要视角也是理单位制期即型期国城市变化重要视角。
伴随着城市增长主义衰落涵提升主城市更新逐步走向前台城市从“增量扩张”走向“存量挖潜”型路。
单位制区逐渐衍生与代发展不适应性主要表现基础设施老化、居住环境恶劣公共空缺乏等问题成城市更新重要对象。
07年底住房和城乡建设部厦门、广州等5城市启动了城镇老旧区改造试;09年国院《政府工作报告》再次强调对城镇老旧区改造重视。
城市政府将老旧区改造视促进城市建设和发展妙计良方通土地腾退和再开发获得土地出让金提高城市综合品质、改善居住环境因而城市政府有愿以主导者身份参与旧区改造。
但是政府主导旧区更新也面临着投成高建设金周困难以及土地财政路径依赖与公共利益矛盾等问题。
主体作旧区更新重要参与者将老旧区改造视新增值场所通对日常生活空不断压缩和破坏性改造获取城市空交换和消费价值导致原有居民被驱逐进而产生空隔离。
学界对政府和主导城市更新进行反思以效率优先、济增长价值导向而不是基提升城市综合环境和谋公共利益社会公平和正义程没有得到有效维护。
老旧区改造与治理存风险和困境但是亦不能任凭老旧区新城开发浪潮沦城市贫民窟。
那么老旧区改造到底该如何进行？对有学者提出政府主导城市更新要重公众参与认利益空博弈程应当尊重原住民诉强调人主义关怀。
部分学者结合老旧区改造利益主体博弈提出要特别研究其改造是否合公共利益并以核心建立规性改造程序、政策和制约手段激发社区居民积极参与建立参与主体性尝试构建社区规划师、建筑师等群体共参与模式;另部分学者则重关老旧区老人群体提出结合老年人特征对社会环境加强对区各项公共设施和基础设施等环境改造。
现有研究关老旧区空改造各利益主体博弈问题表明原有居民立场以及对弱势群体关怀是对当前老旧区改造现实问题反思回应。
但是研究忽略了单位制记忆延续对老旧区空再生产影响没有回答如何动员原居民主动参与更新改造以及如何老旧区集体消费问题。
社会学者通研究发现老旧区居民对单位依赖性并没有减弱依然习惯通单位问题因而单位制老旧区可以继续作城市微观生活组织社会空基单元不应被简单地排除社区改造和重建外。
原单位老旧区普遍面临社区积累不足、单位组织退出曲折化、社区环境快速恶化等困境脱嵌体制体缺乏区集体消费问题能力。
现有研究基础上以G单位属区研究对象分析单位制体老旧区空再生产历史变迁、现状问题和治理困境探通单位返场弥补市场机制空缺组织居民实现我管理作突破老旧区改造程政府和市场路径依赖三条进路。
制变迁视角下单位制老旧区G企业成立上世纪60年代是三线建设期十堰市重要工程建设单位00年企业适应市场济改革要迁往省会城市并006年改制重组省属独国有企业。
至今仍有部分企业属区位十堰市这些老旧区存不程居住条件简陋、设施老化、环境恶劣等问题。
国近年陆续推进国有企业棚户区改造和“三供业”分离政策旨从国和省市层面原单位老旧区职工居住条件差问题。
基G企业职工属区案研究从制变迁视角分析该企业十堰市分布职工屬区历史演变和现状问题。
G企业属区历史演变G企业职工属区从单位制到单位制变迁程历了三发展阶段。
属区与单位合空布局、单位承担集体消费集力量发展重工业历史期G企业成立953年968年支援“三线建设”到十堰市并扎根。
这期G企业职工属区属型单位办社会模式职工属区集体消费高依赖企业不仅通福利方式分配住房各项设施建设和维护以及物业管理都由企业承担。
生产与生活空高统职工属区建设与企业工程建设步其空布局基这期形成。
属区与单位部分分离、集体消费行政化伴随住房制改革不断深化部分职工通享受房改政策购买单位成房、集房、济适用房或者棚户区改造房从而实现职住分离并且拥有住房独立产权。
这期原有职工属区通低租或者出售方式提供给职工新建住房则通金补贴方式鼓励职工购买住房投、建设和销售从企业和政府剥离。
作公房职工属区设施建设和维护、水电气热收费和物业管理由企业统进行属区仍然是以“单位人”主体企业对属区管理从行政化走向化。
3单位与属区完全分离、集体消费市场化市场化改革深化期G企业000年改制重组并从十堰市迁往省会城市企业与职工属区进步分离。
方面属区主体开始社会化拥有独立产权住房可以作商品房出售;另方面要属区管理移交给当地政府通市场化方式给足。
然而由产权关系复杂、部分职工济困难、属区分散且环境恶劣等系列历史遗留问题G企业属区分离管理并不彻底。
是企业职工属区位城市市场化程比较低目前仍然管理方面对企业有依赖;二是由部分企业物业与属区捆绑基国有企业属性以及对部分原济困难职工维稳主观上无法剥离对属区管理。
G企业属区现状及问题G企业属区分散十堰市整城区由住房年代久远、建筑质量和基础设施老化市场济浪潮逐渐失话语权。
从空社会研究视角对单位制变迁G企业属区居住空质量、周边环境设施以及居民社会阶层等三方面进行分析。
居住空质量恶化G企业属区现保留居住共56栋住宅楼部分000年以前建设住房质量恶化、设施配套匮乏与城市整体居住环境落差较见表。
早批职工属区建设上世纪70年代践行“先生产生活”政策由建筑结构简易打垒房屋、简易房屋、活动板房和芦席棚组成房屋低矮破旧、面积狭且配套设施简陋甚至有部分已是危房仍有600多户老职工居住其。
8090年代建设属区住宅部分由仓库、工棚、车、简易办公楼等临设施改造而成仍然是生产简易住宅楼缺少生活配套设施。
90年代初期部分住宅是由简易办公楼或单身楼改建而成;90年代期开始逐步改善职工住宿条件集建设属区院G企业会有量遗留破旧属区主要因是企业济效益差济条件差职工无力享受房改政策没有购买单位承建成房、集房、济适用房或者棚户区改造房;二是新建房向职工分配G企业下属单位没有及收回并拆除原破旧房屋新房让给儿女居住老职工依然居住棚户区破旧房屋里;外部分棚户区没有土地使用权G企业曾向十堰市政府请重建被洪水浸泡干打垒房屋皆因土地和规划问题而受阻。
周边环境设施配套失衡单位制期G企业属区是十堰市众多“单位”整城市空由众多、平等单位及其院基结构单元。
单位制期这种质城市空结构逐步瓦城市建设进人高速发展通道优势地段土地率先被开发形成具有良公共设施和交通设施城市心城市区位和景观差异凸显。
市场化城市开发浪潮下G企业属区由不具备占据生态景观势位和公共控制能力部分沦被城市发展遗忘角落周边环境设施配套严重不足G企业属区处住宅楼位城市郊区交通可达性体验差甚至没有硬化市政道路因不城市开发边界围成被边缘化“类農村”住宅楼;B处住宅楼远离心区位传统工业地带该片区仍然是生产主导居住模式缺乏相应公共设施配套但因不具备良商业价值而失更新改造机会;处住宅楼位城市心区由历史遗留原因被镶嵌新兴区公共空被高档社区封闭占据受周边建成环境影响而不具备再次开发条件见图。
3社会阶层分化由单位制期职住分离原单位社区开始杂化留下部分是弱势群体G企业属区老龄化现象严重多数居民单位退休或下岗人员庭月收人000元以下人数占七成济承受能力普遍不高。
主要原因有是G企业十堰片区有离退休职工近3000人其570岁占5%7075岁占60%80岁以上占5%因病致贫困难庭多;二是受身技术素质限制再就业困难只能靠打短工吃低保维持生活。
据城市社区统计反映高峰期仅G企业职工庭吃低保达300余户有社区90%申报都是G公司职工庭;三是子女上学费用导致庭背沉重济压力。
因G企业属区居住主要是老龄且济收人水平低居民成城市空隔离和分异群体逐渐被边缘化。
3单位制老旧区改造与治理困境十堰市是三线建设期重要工业城市随着产业升级和城市发展型面临量城市更新G企业属区成更新改造重要对象。
单位制体社区治理事向政府和社会移G企业属区空再生产发生变化社区集体消费逐步从单位分离居住区出现显著空分异和社会分化属区改造与治理也陷入困境。
3企业无法完全退出G企业属区单位制体逐步与企业管理分离然而直到06年国院《关国有企业职工属区“三供业”分离移交工作指导见通知》颁布仍然存量待分离移交属区甚至部分属区无法移交G企业属区共573户居民其实现“三供业分离移交”计635户能实现分离占5%。
主要原因基以下两方面是部分属区位城市郊区且都零散几栋住宅楼无法实现基础设施和公共设施供给;二是部分属区产权不明晰共计近760户居民尚取得产权证部分住宅楼土地使用权由历史遗留问题尚属其他企业。
没有实现分离移交区无法通市场化实现更新改造成企业和政府共亟待问题G企业成立具有特殊历史背景职工部分随企业移民到十堰市移民因企业成职工重要情感依附“有事单位”成代职工生活直接写照。
企业作产权单位因分离不彻底也无法完全放下社区事面对曾企业发展做贡献、离职生活困难老职工也有责任助老旧区建立新治理秩序。
3市场和政府选择性进入原单位退出区各项和管理区仍然要替代性供给方式。
G企业属区单位制体部分住宅楼因破败不堪无法进行升级改造只能由政府统筹规划并分类进行局部或整体更新改造。
政府面临政绩考核和济利益双重压力倾向选择比较容易出效区导致出现形象工程特别破旧区反而没有受助。
属区建000年以各方面设施条件比较也实现三供业分离移交政府将其作示工程打造投入上万改善区外立面以及绿化景观。
压力驱动下政府要获得市场投按照哈维三级循环理论对城市固有设施进行破坏性更新正是其探新增值场所。
市场参与城市更新基逻辑即是寻潜地租与现行地租差值空上表现追其交换价值而不是使用价值。
因方面部分不城市发展方向围住宅楼各项条件底较弱改造成高而收益低不会获得青睐;另方面位城市心区良地段住宅会因较交换价值被更新但事实上可能并非要被改造区而只是投收益价值高项目。
市心属区被纳入到某改造项目该区有两栋住宅楼位铁路旁三角地带居住条件非常恶劣但开发商认地块按照规件无法建设投和受益不衡这两栋住宅楼没有纳人改造围。
33居民缺乏主体性和主改造能力G企业下属驻市单位职工退休、改制、买断工龄、除劳动关系全部推向十堰市企业与政府部门（或社区）没有就社会相关事进行对接移交导致些事被边缘化出现“治理缺失”。
单位制体部分没有实现市场化分离企业属区沦城市底层集聚区居住都是济条件困难老龄职工庭他们无力承担住房改造和治理费用也缺乏通市场化运作问题能力。
面对政府和市场选择性进入因主体性缺失而无法平等协商和表达身诉。
通抽样调发现G企业属区赞改造更新居民占9%他们主要希望改善生活环境、缓住房面积紧张问题但担心拆迁补偿不合理和生活成增加。
由属区居民济条件和所属区位不居民诉也产生显著差异位城市郊区居民居住条件恶劣多退休老龄职工因希望得到基住房保障和社会救助;位城市片区且济条件差居民其主要诉是改善住房条件和居住环境;城市心区居民基日常生活则希望能够回迁到地。
单位返场与主体再造老旧区改造及其治理策略老旧区改造与治理主要有两种模式是基现状改造提升;二是拆除并改建这两种方式现实都会存问题前者面临是前期金投人及期不可持续;者则是前期拆迁及期安置补偿协商困境。
G企业属区改造和治理结合原单位基层组织探以单位核心整合社会共参与实施路径。
空正义价值竞争引导单位制期空是各部分不能交换商业化空是“对空取用”而非“支配”是作使用价值空。
城市土地有偿使用制改革则标志着城市空以及土地作商品交换价值开始凸显。
从空正义视角分析空价值城市更新应重其使用价值而政府和城市更新程则基城市建设投回报和级差地租市场驱动更倾向追空交换价值。
其区位价值和财产价值是交换价值主要表征而环境价值和保障价值则是使用价值容易被忽视部分前者是市场济效应者则是社会公益效应。
因更新改造程要结合实际分析空价值并进行空正义价值竞争引导。
G企业职工属区十堰市分散布局有8处共计56栋属区住宅楼（因部分住宅零散分布以所属街道片区划分）结合空现状对其空价值进行分类。
区位价值体现周边道路交通等基础设施、教育医疗及商业等公共设施以及公广场等景观品配置属区位市心住宅楼有处交通便利且周边公共设施配套齐全具有较高区位价值;财产价值主要表现产权完整性和住宅建筑物质生命周期作商品进人市场交换价值G企业职工属区有0%住宅没有土地证成更新改造梗阻;环境价值包括生态、景观、人、历史等方面价值G企业职工属区有部分位农村地区已极破败合理退出将有利生态修复有部分具有代特征建筑可作工业景观遗产;保障价值则主要针对企业困难职工属区有部分住房由企业以极低价格承租给困难职工因要考虑改造济条件差职工住房保障。
结合调研现状G企业十堰片区属区采取不改造方式部分完善基础设施进行提升改造以满足“三供业”分离移交标准;部分则纳人政府棚户区改造计划结合空价值进行分类引导。
采取“改造就地重建"和“拆除异地安置"两种模式其前者针对具有较区位价值和财产价值集分布且可以进行连片改造开发住宅;者则针对具有保障价值和环境价值但位置偏远、面积较、零散分布且房屋质量极差住宅。
按照空正义价值引导味着政府和企业制定改造计划要追区位价值和财产價值兼顾保障价值和环境价值。
因G企业属区改造不是任凭政府和市场选择性进人而是以单位整体参与博弈谋共更新改造计划。
使得居住不具备改造条件地段居民亦可以通拆除异地安置方式改善己居住环境。
政企（原单位）合作空再生产单位制体城市空再生产主旨是政府与市场主导单位从社区建设脱离出但是由历史遗留原因单位无法完全退出单位亦有参与治理。
因G企业以属区改造契机寻与政府合作是企业历史遗留问题完成分离移交工作盘活部分企业产权产减轻企业济压力;二是重新构建社区共体承担企业社会责任妥善安置济困难退休职工满足维稳和社区治理。
空上表现整体盘活企业属区以核心地段开发底条件提升开发地段空价值维护低值地段空利益通政策设计实现基空正义空再生产。
是单位积极配合政府落实相关政策逐步完成住宅区移交工作针对有条件进行“三供业”分离住宅区进步改造提升以达到相应标准。
以单位主体动员属区居民参与供水、供电、供热市场化移交工作针对移交困难物业部分积极助居民改善居住环境质量结合实际情况动员居民、配合政府、培育市场参与对物业共用部位和共用设备进行升级改造G企业成立物业公司并将住宅区纳人到政府街道办体系下成立社区居委会和业委会配合政府社区建设政策助属区实现社会化管理。
二是政府和企业协运作将棚户区改造与完善城市功能、城市更新以及公共租赁住房建设相结合充分考虑属区环境价值和保障价值依据城市地理环境和产权归属合理界定改造围和安置G企业属区纳人改造重建类3处棚户区有8处土地产权明晰无土地证有5处。
其产权明晰棚户区改造与政府协商由企业主进行改造就地重建形成城市更新重功能区、城市住区更新示型（集安置区）、合开发型片区;无土地证区政府定政策支持下通补办土地证获得产权进行开发改造。
拆除异地安置类处其产权明晰有6处无土地证6处共涉及59户居民多低收入水平困难群众住房条件较差且分布零散妥善其住房问题。
针对类用地（有证、无证）通与政府协商将原有土地腾退并由政府收储划拨住宅用地作集安置区以保障性住房（济适用房、共有产权住房、廉租房、公租房等）这部分群体住房。
三是以单位治理主体实施差异化安置及补偿通企业市场化运作获得金平衡将棚户区改造和保障性住房建设相结合。
以集安置主分散安置辅保留原有社区系;以实物安置和货币补偿（房票）相结合方式如被拆迁人合住房保障条件纳入相应保障方式并优先安排配建定比例公租房（含共有产权住房）。
企业主参与拆迁、改造、重建及安置工作通与政府协商以获得相应政策支持并共探共建共管共有产权保障方式涉及与其他单位用地权属问题寻政府协调。
3社区主体再造与动员式治理单位制期国通“单位”这空单元实践将其权力延伸到社会各层面各种行政化“单位”组织是系统国权力和众多分散社会成员重要媒介。
随着单位制体传统体制下形成社会支持体系被打破而新社会支持体系尚建立社会支持出现断裂。
原单位制老旧区是制变迁程产物当前面临集体消费能力不足社会主空扩展停滯等问题成城市治理薄弱地带。
因要实;现社会支持再造以动员居民主参与社区空再生产并其提供合理路径和通道。
企业单位与属区退休职工仍然有事性关对属区企业所属财产物有管理权单位以有物业方式继续参与社区治理。
方面部分老旧区无法实现市场化物业管理困境也积极寻与街居组织合作实现治理社区层面整合。
街居组织由体制物质有限对企业会形成定程依赖而G企业属区具备长期形成单位化和识对治理调动能力使得企业单位社区治理能够协多方共治理。
因单位制体单位仍然可以返场重新进入到社区作街居组织各项治理事下沉到社区媒介以企业单位基单元重塑老旧区主体。
其次G企业通基层组织建设唤醒居民对单位集体记忆属区所街居组织党建引领基层治理创新背景下将社区基层组织建设与原单位基层组织相结合。
老旧区社会空再生产程面临着居民参与主性动力和能力不足问题G企业属区街道和居委会支持下建设以原单位退休老党员核心基层党支部并组织其参与社区各项治理事。
通党组织动员普通群众以发展新社会支持进而将原子化体重新连接使得普通居民参与具有组织性。
基层组织社区改造和治理程充分利用原单位营造熟人社会络通反复协商和动员助群众理性参与改造。
群众参与程也能够通基层组织这平台与政府和市场平等对话参与获得感使得居民摆脱“等靠要”路径依赖身居住环境改善出谋献策。
G企业属区改造和治理所呈现是多元主体共参与模式包括政府、市场、原单位以及普通居民因要各主体动协商。
单位基层组织空再分配程作社区居民代理人与其他利益主体动和博弈成各利益主体与普通居民纽带形成与街居组织助、配合协商平台。
通协商以保障改造与治理程各利益主体可以通公开、平等方式表达己利益关切多方博弈和理性策保证协商合法性和科学性。
由单位共体识基层组织代表居民参与协商能够弱势群体发声将空再生产与社会保障政策相结合争取分配公平和正义。
5结语政府、市场以及居民差異化诉老旧区空再生产程激发矛盾冲突通单位返场形成缓冲地带搭建基原单位基层组织协商平台进而有助实现空正义改造和治理主要表现以下几方面是老旧区物质空生产公平正义。
企业协政府区提供更具有公共性消费空比如公共设施提升改造;涉及整体改造通市场济背景下评估空作真实价值既包括济利益主区位价值和财产价值也包括公共利益主保障价值和环境价值从公平正义角重塑空利益格局。
通政府和原单位合作方式突破原有“政府主导”路径依赖。
原单位政治、济和情感多重压力机制下代表多数居民利益调动单位积极参与社区治理;依托空正义价值引导结合单位区空分布制定整体发展目标兼顾济平衡和社会保障积极寻政府政策协调和社会承接。
三是老旧区社会性再生产公平正义。
重塑区居民主体性并通制设计其提供参与路径方面依托原单位基层组织整合部社会关系修复老旧社区社会归属感和共体识以动员居民参与;另方面以原单位基层组织作居民代理人建立协商机制保障改造更新程空利益分配衡通区基层组织重建以维持续良性治理。
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