浙江自由贸易试验区优化营商环境法治实施路径探析
摘要：培育法治化营商环境是浙江省自由贸易试验区深化改革发展的重要目标，也是促进浙江省经济转型升级的重要环节。本文从营商环境内涵出发，比较借鉴国内外自由贸易试验区优化营商环境的实践经验;对接中国国情，以浙江自由贸易试验区实际情况为基石，探索营商环境优化过程中所遭遇的重大实践障碍。
中图分类号：F283 文献识别码：A 文章编号：
2096—3157（2019）16—0026—02。
在中央“构建海陆内外联动，东西双向经济”的全方位对外开放下，自由贸易试验区已经形成了“1+3+7”的全新格局。十九大报告中提出“赋予自由贸易试验区更大的改革自主权，探索建设自由贸易港”，而在自由贸易试验区发展过程中应“率先形成法治化、国际化、便利化的营商环境”。对自由贸易试验区而言，良好的营商环境有利于打破生产要素流动壁垒，激发市场活力，实现资源的有效配置。但在优化营商环境的实践过程中，部门之间合作不够紧密导致优化动力不足。对于目前中国候鸟经济的市场来说，只有营造良好的营商环境，才能在保留现有企业的同时，吸引外资企业投资创业，从而使得各方面积极性和创造性充分迸发。
自2001年中国加入世贸组织后，开始正式使用“营商环境”一词。目前学界对“营商环境”的具体内涵还存在着不同理解，各国出于不同的评估目的对营商环境进行了不同定义。通说认为营商环境是影响企业从开办、运行到结束全过程活动之效率、质量的要素总合。为改善我国营商环境，2018年起我国开始全面优化营商环境。从目前中国投资发展的总体情况看，自由贸易试验区优化营商环境的关键任务在于激发地方力量，补齐民营企业发展和社会资本的投资短板。因而需要重点关注优化目标，将营商环境定义为国内企业在全国范围内的经营效率和质量有关影响因素的总合。
浙江自由贸易试验区于2017年正式获批，并在《中国（浙江）自由贸易试验区总体规划》指出其独特之处。其中“法治”作为自由贸易试验区建设发展的核心内容，需要不断完善法律推动各项制度创新。然而在浙江自由贸易试验区优化营商环境的过程中，还存在缺乏相关配套法律、争议解决机制同质化、制度创新与法律“碎片化”等实践问题。
1.部门改革脱节。
浙江自由贸易试验区以“放管服”为优化内容，促进区内改革创新。目前“服”已经获得显著改善，但“放”和“管”仍然无法与优化需求相契合。主要源于以下几点，一是中央对权力的下放力度不足，各部门之间赋权仍不合理，改革创新日渐趋同化，无法突出浙江的地方特色及区内特色产业的发展。二是区内事后监管体系建设仍以制度建设为基础，监管优化程度明显不足。三是虽然浙江自由贸易试验区已获得船舶“一单四报”、进出境无纸化通关、口岸港航通关服务“4+1”模式等制度创新成果，但由于没有统一的法律政策予以保障引导，导致事权分割、制度改革不同步，服务贸易的发展水平始终无法提高。
2.配套法律缺位。
目前我国还未形成营商环境的专门立法，大多为地方出台的专门性政策法律文件，法律“碎片化”现象严重。浙江自由贸易试验区虽然发布了专门的自由贸易试验区条例，也围绕吸引总部经济、培育重点产业等问题制定相关办法，但“碎片化”问题依然未得到有效解决。一方面，地方性法规政策内容带有地方保护倾向，不利于外来投资企业进入。另一方面，行政手续优化、商事登记简化、部门机构改革等存在法律授权空缺的问题。在没有相应法律保障下，区内投资贸易环节效率低下。此外，由于我国政策法规长期存在“一刀切”现象，基层对于特殊法律问题的处理能力明显不足，执法和司法的处理能力薄弱，执法程序随意，区内商事矛盾纠纷和行政争议无法得到有效解决，增加了企业的经营成本。
自由贸易试验区专业性的争议纠纷特点，使纠纷解决机制建设成为区内营商环境优化的切入点，因而迫切需要建立与改革同步的司法保障机制。目前浙江自由贸易试验区已经设立了自由贸易试验区法庭、海事法庭、检察室等，但替代性纠纷解决机制仍显不足，纠纷解决机制单一化。一方面，区内非诉纠纷解决方式尚未完全推广，诉讼占比过大。造成法院司法负担过重、纠纷解决效率下降，不利于区内商事纠纷解决的效率性和经济性。另一方面，区内纠纷解决机制的构建未与国际通行做法相接轨，临时仲裁等创新性解决方式无法在区内得到有效的适用。争议解决的结果在其他国家的认可过程冗长，存在不可忽视的法治建设短板。
隨着经济全球化的深入发展，改善营商环境、营造互利共赢的投资环境成为当下重大课题。目前最权威的是世界银行每年发布的《全球营商环境报告》，其他国际组织和国家发布的营商环境报告大多是以世界银行营商环境评估体系为参照指标。世界银行采用对专业人士进行问卷调查的方式进行评估数据的收集，在对每个一级指标项进行评定时，都在调查问卷中设定关于该指标在其国内的法律规定及具体实施情况等相关问题，可见法治因素在世界银行营商环境评估中的重要作用。
国际合作的加强使得各国都开始对具有自由贸易港区性质的特殊区域进行营商环境的优化。美国对外贸易区和韩国釜山自由贸易港区采用“先立法后设区”模式对法治化营商环境的构建进行优化，以立法先行保障区内创新举措的实施以及营商环境优化的推进。同时将其区域性质设定为“境内关外”的特殊区域，使之更具开放性，吸引外来投资企业投资设厂。中国台湾自由贸易港区通过政企合一的管理体制和行政单一窗口化提高通关效率，美国则免除区内关税、营业税等税费，在简化监管审批程序提高区内贸易效率的基础上保障国家对该特殊区域的有效监管。
为满足营商环境的优化需求，各自由贸易试验区都在地区政务改革基础上相继推出创新性改革举措，从法治层面、便利化层面以及开放更具国际性进行营商环境的重点优化。首先，各地都在总体方案的基础上针对不同问题制定具体政策法律，形成自由贸易试验区的整体法律框架。广东自由贸易试验区构建了“条例+办法+指引”的梯次型规则，在奠定法治化营商环境基础的同时，促进立法公正、执法透明、严格司法和法律服务的国际化。其次，各自由贸易试验区也逐步对司法保障机制进行完善，设立专门性法律服务机构来解决区内争议。上海自由贸易试验区设立了知识产权法法院、自贸试验区仲裁院调解机构以及商事调解机构;重庆自贸试验区则以律所为主体搭建起“一带一路”法律服务平台。
在便利化营商环境的培育过程中，广东自由贸易试验区在企业注册制度改革基础上推进“一颗印章管审批”;武汉自由贸易试验区则以互联网+政务为中心推行“马上办、网上办、一次办”的政策。从区内事务的程序时限、流程推动、事项简化等方面为区内企业进行投资贸易创设便利条件。此外，各自由贸易试验区广泛推行“容缺审批”、“多证合一”等政策，设立综合性行政服务中心，更好服务于企业的投资贸易需要。
在保障区内企业具有便利化的投资条件以及法治化的投资保障基础上，需要具备国际视野，为区内企业提供更为开阔的国际发展平台。既要认识到国际营商环境评估指标体系在优化过程中的重要指引作用，同时不能忽视国家以及本地区的具体发展情况。河南自由贸易试验区在借鉴国际指标体系的基础上尝试构建具有自身特色的评估指标，以实现本地区营商环境的优化目的。由此可见，我们要使浙江省自由贸易试验区内的营商环境更具国际化，就需要在具备国际发展视野的同时，重视本地区特色，使得国际化发展服务于本地区的特色产业。
1.切实推进“放管服”改革。
为培育法治化、国际化、便利化营商环境，更好服务于高质量涉外经济的发展，促进浙江省经济在新一轮改革开放中实现转型升级。一是要深化行政审批制度改革。在“最多跑一次”的基础上进行行政审批事项及通关程序的简化，有效缩短行政审批时间。改革外商投资备案制度，加快外资项目的落地速度。二是要明确综合部门的具体职责，带领各部门进行资源整合，改变部门之间改革落层、政策法律“碎片化”现象，切实推进区内“单一窗口”建设和关检联动的实行。三是要推进“放管服”改革步伐。以企业和人民需要为改革指引，建立一体化综合服务平台和专门性营商环境监督管理机构，切实改善区内政务环境、投资环境和法治环境。
2.完善统一的法律体系。
作为国家第三批建设的自贸区，浙江自由贸易试验区需要加快配套法律制度建设，通过建章立制使得区内营商环境纠纷的解决有章可循、有法可依。夯实基础性法治保障，提高执法行为透明度和可预见性，扩大公共法律服务覆盖面，培育国际化的法治环境。以《浙江省司法厅打造最佳营商环境法律服务专项行动方案》内容为指引，建立具有地方特色的配套法律制度，与国际惯例相接轨，切实推进区内营商环境优化。出台地方政策，完善地方立法和配套细则，使得法律、法规、规章互为补充，为现有浙江自贸区优化营商环境提供法律保障。使得重大改革于法有据，主动适应改革和经济社会发展需要。
构建与自由贸易试验区内多元化争议相适应的纠纷解决机制，关键在于实现诉讼与非诉的协调发展。一方面，保证诉讼的核心地位，为法院配备专业的对外经济贸易法律人员;另一方面，重点关注替代性争端解决方式的标准化发展，给予企业更大选择权。限制司法过度干预，以司法为替代性纠纷解决结果的支撑，发挥有限的司法监管权，实现纠纷解决资源的合理配置。此外，我们应协同区内优化举措、遵循国际通行规则。一是应借鉴国际通行商事规则，尊重国际商事纠纷解决的实践，实现国际间裁决的互通互认。二是充分尊重企业的自主选择权，允许当事人自主选择纠纷解决方式。三是探索建立专门的商事纠纷解决的中介机构，实现调解、仲裁和诉訟联动，增强替代性纠纷解决方案的有效性。
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作者简介：
陈婕，浙江工业大学学生。