当代中国公共管理的模式转换与理论构建

所谓公共管理模式是指公共管理主体处理公共事务的基本方式，它由公共管理过程中各公共产品提供者功能的定位、参与程度和参与方法等基本要素构成。在人类已有的公共管理实践中，主要出现过在公共产品的提供中政府为主并有限投入的公共管理保护模式、政府全面负责乃至完全垄断的干预模式政府与社会和市场合作的市场模式。因此，公共管理模式根本上是在公共管理过程中存在或可供选择的政府与市场、政府与社会的分工方式与当代世界公共管理模式变化的基本趋势相一致，现阶段我国公共管理模式正处于从建国以来形成的政府全面干预模式，向政府与市场和社会合作的平稳过渡的过程之中。

经验表明公共管理模式的演变和发展，主要取决于公共需求、主体认识、政府能力和社会发育程度其中，公共需求的变化是公共管理模式最根本的动因。在当代中国正是有了建立社会主义市场经济体制改革的展开和深入以及社会主义市场经济体制的初步确立公共管理模式的转换因此已成为一个不以人的意志为转移的客观进程。

概言之，这一客观进程的内在逻辑是，随着社会主义市场经济体制改革的逐步深入，导致了公共需求的日益丰富和复杂，对政府公共管理的方式提出了新的要求。这主要表现在以下方面：

第一，在计划经济体制下作为公共产品由政府提供的科技、文化、公共教育、公共卫生等，以及城市公用事业产品如公共交通、水、电、煤气及城市卫生等在市场经济条件下仍然是市场不能自发解决或不能完全依靠市场解决的基本的公共需求；随着“政企分开”、“政社分开”和“企社分开”改革的展开，随着对传统的以分房制度和保险制度等为基本内容的传统福利制度的改革深入，以往单位所承担的社会职能被逐步剥离，计划经济体制下的“单位人”逐步向市场经济体制下的“社会人”转变单位福利逐步转为市场经济下的社会保障成为公共需求随着科学技术的发展而形成的社会公众的生活日益技术化除了传统的邮政、电话等外以现代数字通讯为核心的无线通讯、互联网等已成为社会公众日常生活的一个重要组成部分，从而在信息资源的共享有并效地提高人们经济和社会活动天地的同时也使“信息服务”和“信息管理”成为公共需求；随着经济的增长，环保及资源和环境的协调发展问题人口问题日益突出，成为新的公共需求不仅如此由于我国建立社会主义市场经济体制所展开的实际上是一场深刻的社会整体转型，面临着艰巨的任务和诸多的困难，因而在上述某些公共需求表现得十分强烈的同时，又产生诸多新的更为重要的公共需求 。

第二随着社会主义市场经济体制改革的深入而日益明确并得到社会和国家正式承认的个人对利益的正当追求的出现，以及利益多元化格局的形成，使以公众参与为一个基本形式的现代民主发展有了坚实可靠的现实基础，从而使广大人民群众在生活条件、文化层次逐步提高的基础上，自主意识、利益保护意识、政治参与意识及能力都在不断增强，并开始首先集中地表现在要求对政府处理公共事务提供公共产品的整个过程进行参与和监督。这无疑对整个政府公共管理提出了新的要求。作为以处理公共事务，提供公共产品为自身存在合理性的基础和基本职能的政府，无可否认地仍然是当代中国公共事务管理的主体和核心但计划经济体制下形成的以职责权相统一而建立机构处理公共事务，基本上以政府作为公共产品唯一的提供者，几乎靠财政作为唯一支撑的公共管理模式，已难以满足当代中国的公共需求。

第三正是随着社会主义市场经济体制改革的展开和深入，使作为公共管理模式从干预走向市场的重要因素——以民间组织或非营利组织为基本组织形式的社会，在相当程度上从无到有不断发展具体而言，建立社会主义市场经济的改革从两个方面催生着民间组织的出现：一是公民社会所要求的私有产权、平等自治的契约性关系、法治原则、尊重和保护社会成员的基本权利、自治性质、个人的选择自由等基本特性，也正是市场经济的基本特性，公民社会与市场经济是相生相伴的因而市场经济在中国的出现和发展，为非政府组织的成长打下了必要的基础。二是社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，也对非政府组织的建立提出了需求开拓了发展空间；即随着“单位人”向“经济人”和“社会人”的转变以往属于单位管理但实际上应由社会管理的事务从单位中逐步剥离，同时在经济快速发展的基础上，公民的生活需求也日益提高并多样化，这就大大增加了社会管理的任务，传统的政府以行政方式对社会的全面管理方式已不适应现实公共需求的发展而政府让出的空间也难以全部转交给营利性企业因此在一些事实上是政府和企业“不愿做，做不好，或不常做”的事也就逐步交由社会的自组织承担从而促进着社会的发育。

实际上正是在这一过程中，党中央和国务院及时地认识到了当代中国公共需求的发展变化和公共管理发展的内在逻辑，提出以社会主义市场经济运行的基本要求来确定政府职能大力培育和发展社会中介组织并且制定了一系列促进民间组织发展的方针和政策。如明确了民间组织管理工作的“培育发展和监督管理并举”的方针及一系列原则提出了民间组织管理工作的任务[要求加强社会管理和公共服务职能；提出要努力提高干部和公务员的现代公共管理素质建立一个既与当代公共管理发展总体趋势相一致又符合中国特点的新型公共管理体制，等等。而在实践中，随着政府职能的调整，以及管理方式的改革再到具体的如城市公用事业行业民营化改革在全国普遍的展开，事业单位管理体制的改革等等，有中国特色的公共管理社会化和市场化已开始出现。一句话，当今中国，公共管理模式的转换应该已是一个不争的现实。

而转换模式作为一场现实的人的感性实践活动，就如同当代西方的“新公共管理”在实践上与传统的公共行政或者说公共管理有明显的不同，因而在理论与实践的互动中形成了对传统的公共行政理论进行重大变革进而形成“新公共管理理论”一样当代中国公共管理模式的转换作为一种正在中国的客观现实一场在中国未曾有过的新的公共管理实践，同样呼唤着新的公共管理理论，即中国化的公共管理学，为这种新的理论的构建提供了现实的社会基础。

涉及到公共管理理论不可避免地要涉及到作为理论的公共管理与行政管理或公共行政的关系问题目前，国内外对公共管理与公共行政关系的认识并不统一，或认为公共管理就是公共行政，或认为公共管理是公共行政的技术性的部分或认为公共管理是一种在公共行政理论基础上发展起来的不同于公共行政理论的新的理论或学科。无疑，从在相当长的时期中存在的公共管理干预模式政府作为公共产品几乎是唯一的生产者和提供者甚至垄断者的情况看，在这一时期可以说公共行政即公共管理。然而如果充分考虑到当代公共管理模式下的管理主体和管理方式等因素更为确切的似应该是公共管理是一个新的研究方向、新的研究范式、新的研究领域甚至是新的社会治理方式。从学科而论“由于公共管理所涉及内容的复杂性和广泛性”，公共管理学实际上是一门建立在多个学科基础之上、由多个视角进入的综合性的学科，一门新的研究以社会公共组织为主体、以政府为核心的组织体系如何处理公共事务、提供公共产品基本方式、影响因素和机制的学科。从我国的学科历史和改革现实来看公共管理作为一门学科是我国一个全新的管理类的应用性学科。

在当代中国，公共管理学科如何构建，进一步说是否应该建立中国的公共管理学？答案应该是肯定的。因为，由于任何公共管理都是在特定的政治体制下展开的，由于作为公共管理起点和基本内容的公共事务和公共产品既与一定的社会经济发展程度和历史文化传统有关在当代更主要决定于具体的制度安排尤其是产权制度因而不同的国家或地区公共管理的具体内容和方式是有所不同的。那么，当代中国公共管理学应该如何构建呢？概言之适应时代要求和切合中国现实是研究的两个出发点。

其一，适应时代要求。所谓时代要求，这里主要指当代世界公共管理发展的总体要求。构建中国公共管理理论必须把握当代世界公共管理发展的总体要求的原因在于，必须承认在现阶段，世界公共管理发展的总体要求首先并主要的是以西方政府改革实践为基础所产生的西方“新公共管理”理论为标志的。作为一种理论形态和管理思想，西方的公共管理理论是在20世纪70年代以来的当代经济技术条件下，顺应公共需求的不断增长和公共管理实践推进的要求而产生和发展起来的，它给出了在信息技术、知识经济和市场体制条件下以政府为基本管理主体并包括其他管理主体的公共管理的基本样式和一般原则，其主要特征是突出的公共性，在管理模式上是从干预走向市场强调公共事务管理主体的多元化公共事务管理的社会化和公共服务的市场化提出了新的公共管理的服务理念、绩效管理等等。显然，当代中国政府的公共管理改革及公共管理模式的转换，根本上是当代技术的发展和市场经济所推动的公共需求的反映也是当代世界公共管理改革的一个部分。因此，反映当代社会发展的基本要求和趋势，顺应当代世界公共管理的潮流，借鉴当代西方“新公共管理”理论，是我们构建中国公共管理学的一个基本来源。

其二切合中国现实。即在构建中国公共管理学的过程中，必须从中国公共管理的现实需要出发最终形成能把握和引导中国公共管理改革的理论。毋庸置疑，当代前沿的公共管理理论发端于西方，明显地带着西方国家社会发展演变的特点和印记我国的历史文化传统与西方不同，更重要的在于，现实社会的经济条件尤其是作为公共管理基本前提的政治制度与西方不同，我们在对社会公共事务的管理。

中最关键的有两点：一是我们实行的是党领导下的议行合一制，中国共产党客观上是整个公共权力的核心因而也是整个制订和实施公共政策、处理公共事务、提供公共产品的管理核心；二是我国所实行的人民代表大会制度与西方的议会制有本质的区别，从而有着决定公共意志特有的集中方式和特有的集中渠道也有着决定公共产品的特有的制度安排。此外在具体的公共管理体制改革和建设中，如对传统上主要承担社会公共服务的事业单位管理体制、对国有企业管理体制、对民间组织的培育和管理等等，不仅仅要提出应该如此，更重要的还要探索如何如此从而构建起既符合当代世界公共管理基本要求，又切合中国公共管理现实的理论体系和学科框架。显然西方的公共管理理论不可能提供解决我国公共管理问题的现成答案，甚至在一些方面无能为力。任何普遍的原则只有与具体的现实相结合，才能成为改变现实的有价值的理论。因此，我们必须针对中国现实，从充分反映中国公共管理变革的现实需要来进行公共管理的理论研究和学科建设唯其如此才能最终形成既代表当代世界公共管理发展方向又体现中国国情要求而具有中华民族特色的中国公共管理理伦。